[제2신] 명암 엇갈린 盧朴李, 최후에 웃는자는
노대통령 ‘집권 후반기 타격’, 이명박 ‘기세등등’, 박근혜 ‘리더십 타격’
청-우리당 ‘아예 국민투표 하자’ 격앙, 한나라-이명박 ‘법치주의 승리’

헌법재판소의 신행정수도특별법에 대한 위헌 결정은 정치권에 후폭풍을 예고하면서 정치집단 간 역학구도 및 개인 간 세력판도까지 재편을 초래할 것으로 보인다. 따라서 각 정치집단은 여론의 향배를 면밀히 추적하면서 수도이전 국면을 유리하게 조성하려고 안간힘을 쓰고 있다.

일단 이번 헌재 결정으로 인해 가장 큰 타격을 받은 쪽은 당연히 노무현 대통령과 열린우리당 등 정부여당이고, 실질적 수혜자는 이명박 서울시장과 한나라당이다.

노 대통령과 열린우리당은 헌재 결정이 전혀 ‘의외’라는 듯 당혹감과 낭패감을 감추지 못하고 있다. 무엇보다 헌재의 결정이 국정감사를 피해 2주 전에 결정문이 기초됐다는 것이 알려지자, 그동안 너무 낙관적이고 느슨한 대응을 한 것이 아니냐는 자성론과 함께 정부여당의 정보수집능력과 위기관리 능력에 대한 비판도 제기되고 있는 실정이다.

노 대통령은 대통령 공약사항이자 16대 국회 특별법으로 통과된 ‘신행정수도특별법’이 무효화 되면서 당분간 정국주도권에 한발 비껴 설 것으로 보인다.

노 대통령은 행정수도 이전과 관련, 노대통령이 "정부의 진퇴를 걸고 반드시 성사시키겠다"고 여러 차례 공언한 적이 있는 만큼 헌재 ‘위헌’ 결정은 노 대통령에게 앞으로 커다란 정치적 부담으로 작용할 것으로 보인다.

특히 지난 6월18일 기자간담회에서 "이 문제를 둘러싼 찬반 논란은 정책적 수준이 아니라 정쟁의 수준이며 '대통령 흔들기'의 저의도 감춰져 있다"면서 궁극적으로 이를 "대통령에 대한 불신임 운동, 퇴진운동으로 느끼고 있다"고 말했었다. 또한 신행정수도 논란의 배후를 “서울 한복판인 정부청사 앞에 거대한 빌딩을 가진 신문사 아니냐"며, 광화문 일대에 사옥을 갖고 있는 조선-동아일보 등에 대해 직격탄을 날리기도 했다.

그러나 이번 헌재의 결정으로 국가보안법 폐지 반대 등  보수세력의 공세에 명분을 주게 돼 노 대통령은 집권 후반기를 힘겹게 이끌어 갈 것으로 보인다.

이번 헌재의 결정은 한나라당의 차기 대권주자 경쟁을 더욱 격렬하게 이끌 것으로 보인다. 그간 수도이전을 반대하면서 노 대통령과 명확한 대립각을 세워온 이명박 서울시장의 입지가 강화될 것으로 보이며, 높은 대중적 인기에도 불구하고 국가보안법 문제로 인해 당내 장악력에 실패한 박근혜 대표는 당권 및 차기 대권에 빨간불로 작용할 것으로 보인다.

이명박 시장은 헌재에서 수도이전이 ‘기각’돼도 반대할 것이라며 강경입장을 견지해 왔고, 서울 뿐만 아니라 손학규 경기도지사와 함께 수도이전을 반대하면서 한나라당의 차기를 노려왔던 만큼 이번 헌재 ‘위헌’ 판정에 최대 수혜자가 될 것으로 보인다.

박근혜 대표는 지난 7월 당 대표 취임 이후 절대적 강자의 입장에서 이제는 한나라당 차기 대권후보 중 하나인 ‘one of them'의 위치로 전락했다고 볼 수 있다.

그동안 아버지의 후광과 함께 높은 대중적 인기를 받았지만, 국가보안법 발언 파동 이후 이회창 전 대표의 비판으로 리더쉽에 타격을 받았고, 이번 헌재의 결정으로 인해 당분간 ‘이명박 대세론’에 가장 큰 타격을 받을 것으로 보인다.

그러나 이번 헌재 결정이 ‘서울이라는 역사적 관습적 측면에서 이전문제는 국민투표감’이라는 극히 모호한 결정과 함께 점차 과밀화되고 비대해지는 서울시 문제는 ‘행정수도 이전’에 준하는 만큼의 대안이 제기될 것이고, 어느 대통령 후보도 피하지 못할 문제이다. 지난 77년 박정희 전 대통령의 백지계획 이후 역대 정부마다 행정수도 건설은 논의된 만큼 앞으로도 피할 수 없는 문제이다. 따라서 이명박 서울시장은 향후 대권가도에서 서울시 문제 해결에 가장 유력한 카드를 잃었다고 볼 수 있다.

그러나 가장 큰 문제는 충청권 표심의 향방이다.   

지난 97년 김대중 정부와 출범과 2002년 노 대통령의 참여정부 출범이 가능했던 것은 이른바 ‘DJP' 연합’과 ‘행정수도’ 이전을 통한 충청권 민심의 지지였다. 위와 같은 사례를 2007년 대선에 비추었을 때 한나라당의 어떤 후보든 충청민심을 얻는다는 것은 불가능 할뿐더러 특히 이명박 시장이 대권후보로 나설 경우 충청권은 아예 포기해야 함을 의미한다. 이 경우 두 차례에 걸친 대권싸움에서 2%(40여 만표) 차이로 당락이 결정되는 대선에서 한나라당 후보의 낙승은 기대할 수 없게 된다.

노 대통령에 있어서 행정수도 건설은 친일청산, 과거사 규명 등 역사바로세우기와 함께 우리 사회에 누적되어온 기득권 세력(지배세력)의 교체를 이루는 과업이었다. 이와 함께 단임제 대통령으로서 차기 정권에 권력을 이양하는 과업이 있다. 노 대통령은 역사적 대의를 이루는데 실패했을지 몰라도 민주정통세력의 정권연장에는 기여를 한 것이라고 볼 수 있다.

2004년 10월 21일, 행정수도 이전 위헌 판정에 대해 과연 최후에 웃는자는 누구일까? 역사는 말없이 시대의 흐름을 기록할 뿐이고, 최후의 승자는 시대흐름에 부합하는 자일 것이다.

[제1신] 헌재 '신행정수도특별법은 위헌' 판정
수도이전 국민투표 거쳐야, 정부여당 충격과 당혹, 한나라당 서울시 환영

헌법재판소(소장 윤영철)가 21일 오후 2시 신행정수도특별법 헌법소원에 대해 ‘위헌’판결을 내림으로써 정국이 급격한 소용돌이에 빠지게 됐으며, 노무현 대통령은 탄핵 위기 이후 최대 정치적 시련을 맞게 됐다.

헌법재판소는 신행정수도특별법이 위헌이라는 헌법소원 청구인측의 주장에 대해 수도이전은 국민투표에 회부할 일이라면서 8명의 재판관이 ‘위헌’판정을 내렸다고 밝혔다.
 
오늘 결정 선고는 윤영철 헌법재판소장이 사건번호와 결론에 해당하는 주문과 함께 행정수도 이전은 합헌이라는 소수의견도 밝혔다.
 
헌재의 결정이 알려지자 청와대와 열린우리당은 한마디로 충격에 휩싸여 있다. 예상 밖 결과에 당혹감을 감추지 않고 있는 상황에서 정부의 입장을 밝힌 후 청와대 입장을 밝힐 것으로 알려졌다.
 
한나라당은 “헌재결정을 환영하고 위대한 결정을 내린 재판관을 존경한다"며, 이번 헌재의 결정으로 정부가 수도이전을 즉각 포기할 것을 촉구했다. 아울러 수도이전 대신에 지방분권과 지방발전을 위한 대책을 세울 것을 제안했다.
 
서울시는 헌재의 위헌판정에 대해 “서울시민 만의 승리가 아닌 대한민국의 승리‘라며 환영의 뜻을 표했다.

헌재는 지난 7월 12일에 헌법소원 사건을 접수받았다. 따라서 6개월동안 심리할 수 있는 사건을 석달 열흘 만에 조기에 마무리 지은 것이다.

헌재는 무엇보다 전 국민의 이해관계가 걸린 중대한 사안이라는 점을 감안해 심리에 최대한 속도를 낸 것으로 보인다.

헌재의 한 관계자는 "재판관들이 이번 사건을 지난 3월의 대통령 탄핵사건에 준하는 것으로 간주하고 심리를 벌였다"고 설명했다.

헌재는 이번 헌법소원 사건에 대해 이미 2주 전에 결정을 내린 것으로 관측되고 있다. 2주 전인 지난 7일쯤 평의를 열어 신행정수도 헌법소원 사건에 대한 결정을 내렸고, 그동안 결정문 초안작성은 물론 마무리 작업을 벌여 왔다는 것이다.

그러나 헌재는 지난 18일 헌재에 대한 국정감사가 잡혀있는 점을 감안해 선고 기일을 이날로 최종 확정한 것으로 알려졌다.

헌재가 국감 전에 결정을 내릴 경우 이해가 각기 다른 여야로부터 모두 공격을 받을 수 있기 때문에 선고기일을 확정하는데 고심한 것으로 보인다. 
  
[헌재 결정문 요지]
 
  헌법 130조상의 국민투표권 침해에 대해
 
  우리나라는 성문헌법제를 채택하고 있으나 그 안에 모든 사안을 규율하는 것은 불가능하다. 성문헌법은 간결성과 함축성을 추구하기 때문에 기재되지 않는 사안이 있을 수 있고 그 사안에 대해선 관습헌법으로 인정할 소지가 있다.
 
  수도를 정하는 문제는 국민, 역사, 경험, 권력구조, 정신 등이 종합적으로 표출되는 국가의 정체성을 실체적으로 규정하고 대통령과 국회의 위치 등 국가의 근간을 정하는 기반이 되는 핵심사안이다.
 
  서울이 수도라는 점이 성문헌법상 명문조항이 돼 있지 않지만 한양이 지난 6백여년간 수도로서 기능해왔고 건국, 일제 시대에도 서울이 수도로 기능해왔다는 점은 역사적 정통적 사실이다.
 
  즉 서울이 수도라고 명문화되지 않았으나 수도 서울은 오랜 전통과 관습으로 자명한 사실이며 국민 사이에서도 명백한 법 규범으로 인식되고 있고 이미 규범적 전제로 받아들여져 왔다.
 
  따라서 수도 서울이라는 관습헌법을 폐기하기 위해서는 헌법 개정절차에 의해야 하며 헌법 개정은 국민의 찬반투표를 거쳐야 하기 때문에 헌법 제130조의 참정권적 기본권을 침해한 것으로 인정된다.
 
  헌법 72조상의 국민투표권 침해 여부에 대해
 
  수도이전에 대한 사안은 국방, 통일 등 측면에서 국가안위와 직결되는 중요정책 사안으로 국민투표 대상이 된다는 주장이다.
 
  법치주의 원리는 모든 사안이 법으로부터 자유로울 수 없다는 것이며, 따라서 공권력상의 자유재량권이 인정되더라도 법의 규율에 따라야 한다. 헌법은 대통령의 권한만을 규정한 것이 아니라 통치적 절차와 규정, 국민투표 절차에 대해서도 규율하고 있기 때문에 정당한 절차에 의해 국민투표를 행사하지 않았을 경우에는 입법 재량권의 일탈 남용이 될 수 있다.
 
  대의기관인 국회가 국민의 의사를 무시하고 내린 결정도 입법 목적을 벗어나 남용된 것으로 볼 수 있고 자유 재량의 원칙에 따라 국민투표를 실시할 것이라는 국민의 신뢰를 배반한 것이 된다.
 
  따라서 수도이전 및 결정 문제는 헌법규정에 해당하는 중요사안이기 때문에 이에 대해 국민투표를 실시하지 않은 것은 재량권을 일탈 남용한 것이고 국민은 이에 상응해 국민투표권을 가져야 한다.
 
  특별법은 헌법 제130조의 국민투표권만을 침해했다고 볼 수 없고 제72조의 국민투표권도 침해 제한하고 있다는 정당한 사유가 있으므로 헌법에 위반된다.
 
  적법절차 규정의 침해 여부에 대해
 
  아무리 관습헌법상 규범이라 해도 성문헌법에 앞설 수는 없다. 성문헌법이 존재하는 한 관습헌법은 성문헌법과 조화돼 보완적 기능을 수행해야 한다.
 
  행정수도 이전 정책에 대해 국민투표 부의를 하지 않아 적법절차를 침해했다는 주장은 본안 판결을 하기에 부적절하다.
 
  결정
 
  헌법 72조 국민투표권 침해에 대해 김영일 재판관이 위헌 의견을 개진했고 전효숙 재판관은 국민투표를 요하는 사안이 아니라며 각하 의견을 냈다. 나머지 7명의 재판관은 제130조 국민투표권을 침해했다는 의견을 밝혔다.