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노대통령 탄핵상황에서 개헌론이 나오는 이유는?
이원집정부제, 내각제, 그리고 대통령 4년중임제의 득실
 
K.T.W.

얼마 전 열린우리당모임에서 대통령제 4년 중임제 논의가 나왔다고 한다.

내용인즉 5년단임제의 폐혜가 심하므로 이제부터 4년 중임제를 연구하여야 한다는 말이었다고 한다. 그리고 이 주장은 곧 한나라당과 민주노동당의 호응을 얻어 수면위로 부상하는 것처럼 보인다.

사실 이 제안은 총선전에도 간혹 보도되기도 했었던 내용인 것이다. 그러나 당시에는 여야를 아우르는 폭넓은 공감대는 형성되지 못하였던 것이 사실이다.

그리고 지금 현제 이 주장이 공론화된다면 그것은 일단 기존 개헌론의 강력한 세를 이루었던 이원집정부제론자들이 대거 몰락하면서 4년 중임제론자들이 부상한 셈이라 하겠다. 더하여 이번 총선을 통해 부상한 이른바 차기대권주자들이 새로운 게임의 룰을 마련한다는 측면에서 설왕설래가 오갔던 모양이다. 마지막으로 4년 중임제 자체에 대한 선호도는 이미 총선 전부터 내각제나 2원집정부제를 능가하였던 상황이었고, 이제 의회내에서의 2집제론자들이 대거 몰락하면서 정치권과 국민 사이에 가로막혔던 벽이 사라진 것이라고 보아야 할 것이다.

바로 이런 의미에서 보기드문 여야의 합의가능성 내지는 공감대가 만들어진 것일 것이다. 또한 총선 후에 아직 여당인 열린우리당과 한나라당 사이에 어떠한 정쟁과 정견의 차이로 인한 거리감이 일시적으로 사라진 때문이기도 할 것이다.

일단 각 제도의 장단에 관하여는 많은 학자들과 전문가들의 의견이 있을 것이다. 또한 이글을 읽는 독자들도 마음 속으로는 어떤 경향을 가지고 있을 수 있다. 그리고 필자 역시 어떠한 선입견을 가지고 있는 것은 물론이다.

짧게 밝히자면 나 역시 대통령4년 중임제를 지지한다. 물론 여기에는 전제가 있는데 대통령제의 원래 취지에 맞게 의회와 법원의 위상과 독립성을 높일것, 또한 중앙의 정부가 4년 연임이 가능한 상황이라면 종적으로도 지방(자치체)의 독립성과 권한을 보장해서 예상되는 대통령과 (중앙)행정부로의 권력의 집권을 막을 수 있게 할 것 등이다. 또한 혹시 있을지 모르는 통일에 대비한다면 유연하고 포괄적인 제도변경을 허용할 수 있는 조항이 있으면 좋을 것이다. 가능할까?

왜냐하면 가능성은 비록 희박하더라도 어쨋든 통일이 현실에 있을수 있는 어느 시가와 정세의 '사건'이라면 그 사건과 의회가 다시 개헌을 할수 있을 정도의 안정적인 의석을 가진 정당 혹은 공감대를 가지고 있는 '상황'이 겹칠수도 있지만 그렇지 않을 수도 있을 것이다. 그 경우에는 통일이라는 북측의 상황에 대한 대응노력 이외에 다시 의회의 개헌가능성에 대한 합의형성에 대한 노력이 추가되어야 할 것인데 이것은 또한 별개의 매우 힘든 노력이 그대에 추가되어야 한다는 의미이기 때문이다.

물론 지금 현재 통일 자체의 가능성은 그다지 높지 않다는 점을 고려하면 원론적인 이야기 일 것이다. 즉 결론적으로 광범위한 지방으로의 권한이양과 엄격한 3권분립을 전제로하는 4년중임에 찬성한다는 이야기이다. 하지만 이러한 개인들의 선호가 지금 중요한 것은 아닐것이다. 나는 위처럼 생각하지만 다른 의견들 역시 얼마든지 있을수 있기 때문이다.

따라서 이글에서 다루고자하는 것은 제도자체의 장단이 아니라 이러저러한 개헌론의 배경과 이것이 가지는 의미정도일 것이다.

일단 2집제론이 총선전에 여의도를 석권하다시피했었던 까닭을 되집어 보자. 이 경우에 잘알려진 대로 정박후로 대표되는 구주류의 정치인들은 일종의 지역연합이라는 측면에서 이 제도를 생각했었던 것이다. 즉 이들은 자신의 당이 어떠한 지역적인 연고를 가지고 있고 또 이것이 한계를 가지고 있다는 점에 매달려 이러한 지역구도를 완화 내지는 혁파하기 보다는 지역연합으로서의 정당연합적인 정권 '나눠먹기'라는 사고 방식을 가지고 있었던 것이다.

이것이 올바른 것이었을까?

이는 당시에 그리고 지금도 큰 문제가 되고 있는 지역분할적인 사회구조와 이에 기인한 정치상황에 대해 어떠한 개선노력도 없이 이를 체념하고 이러한 부조리한 상황을 제도적으로 반영하고 고착화 시켰다는 점에서 그 부적절함을 지적하여야 할 것이다.

실제도 이들중 지역구도타파를 외치며 뛰쳐나갔던 이른바 신주류의 열린 우리당이 우여곡절끝에 어느정도 지역구도를 완하시키는데 성공한 점에서 결국 역사는 이들을 승자로 기록할 것이다. 단지 한번의 선거 결과가 그렇다는 것이 아니라 사회가 좀더 나은 방향으로 나아갔는가 또 이러한 사회의 발전방향을 정치권이 수용했는가에 관한 항목에서는 말이다. 이들이 비록 자력으로 지금과 같은 성과를 거둔 것은 아니고 탄핵정국 또는 이러저러한 상황과 우연들의 도음을 받았더라도 말이다. 즉 이들 열린우리당의 방향은 그것이 필연적으로 성공할 길이었다...라고 말할수는 없더라도 더 바람직한 것이었다라고 말해주어야 할 것이다.

이것이 종래의 민주당내의 자체개혁으로 달성되었더라면 더 좋았을 것이지만 어쨋든 둘중에 하나를 고르라면 정박후의 민주당보다야 모자란 점이 있어도 열린우리당이 더 나았다..라고 나는 생각한다.

그리고 내각제 추진론자들의 경우에도 대동소이할 것이다. 이 경우에 이것을 추진하던 인사들은 주로 구정치권에 속하던 사람들이 었다는 의미에서이다.

즉 하나의 공통점을 찾아보자면 이들은 대통령제로 표상되는 우리나라의 현행제도에서 사실 이 제도가 가정하고 있는 하나의 전제 즉 국가적인 통일성과 통합의 상징으로서의 대통령제가 지역적인 분할투표성향으로 인하여 사실상 달성하기가 어렵고 또 이들은 더더욱 그런 상황에서 이 제도적인 목표에 부합하여 부단히 자신을 노력하기 보다는 자신에게 또 현재의 불만족스러운 상황에 맞추어 제도를 건설하려고 했던 것이다.

다음으로 4년 중임제가 처해있는 상황을 보자.

이러한 제도의 주창자들은 지금 현재 대권에 가까이 있거나 또는 이들과 가까운 사람들일 것이다. 구체적으로 이번 선거가 지역주의가 상당히 완화된 선거였는데 이 과정에 전국적인 지명도를 가진 사람들이다. 즉 전국정당을 누비며 전국적으로 유세를 벌이고 도 이러한 사람들의 과거가 어떠한 과거의 감정이나 이해에 기인한 것이 아니라 새로운 세대의 정치인들이라는 점에서 이들이 장차 정말로 전국적인 지명도와 지지를 얻는 진짜 온쪽 대통령감들로 성장할 가능성을 배제할수 없는 것이다.

이러한 점에서는 이 제도론자들의 앞날은 밝다고 할수 있을 것이다. 단순히 국민들이 익숙해서 이러한 제도지지자들이 많고 또 이것이 국민투표에서 유리한 상황이라는 점 외에 이러한 제도가 가정하고 있는 역할에 맞출 능력과 역량을 가진 정치인들이 출현하고 또 계속 나타날 토양이 서서히 마련되고 있다는 점에서는 말이다. 하지만 이러한 대권주자들은 아직 완전히 형성된 것이 아니라 간신히 출현하고 있을 다름이며 단적으로 말해서 종전의 지역에 기반한 3김 정치가 끝난지 고작 15일(보름)이 지났을 뿐이라는 점을 고려해 본다면 아직 누가 이들 제도의 진정한 수혜자가 될지 즉 대선주자가 될지는 미확정이라하겠다. 국가적으로 수많은 난제가 남아있고 이러한 난제와 씨름하는 과정에서 대선주자라고 불리는 사람들이 출현할 것이지 지금 갓 형성된 구조에서는 아직 속단하기에는 이르다는 말이다. 그리고 이러한 상황은 서서히 탈락자가 나오면서 대통령제지지자에서 이탈하는 상황을 생각해 볼 수 있다.

즉 이 경우에 4년중임제의 논의적기는 너무 늦어서 이들 낙오자들이 다시 정권 나눠먹기 시도를 하기 전이어야 하며 또한 차차 전개되는 정국에서 야심있는 정치인들이 많아지는 상황후에라야 할 것이다.

다음으로 극히 최근 아주 특이한 상황으로 다시 내각제를 주장하는 사람들이 나오고 있는데 문희상전비서실장이 그 한 예이다.

이 경우에 그 자신의 의사인지 대리표시인지는 모르겠지만 그의 논거를 한번보자. 그는 원내정당화가 이러한 제도의 진입이라고 했는데 이것은 반드시 맞는 말은 아니다. 물론 내각제가 되면 아마도 원내중심이 되겠지만 대통령제의 가장 대표적인 국가의 의회와 정당들 역시 원내정당의 성격을 가진 점을 생각하면 말이다. 일종의 부정확한 논거라하겠다.

또한 많은 의원들이 내각제를 지지한다고 했는데 단지 '국회의원'이 별도의 선거없이 다수당의 일원으로서 수상 즉 국가수반이 되고 또 장관이 될 수 있다는 의미에서의 내각제 선호는 어제오늘의 일이 아닌 것이다.

하지만 늘 내각제는 가장 하위의 선호와 세를 형성했다는 것을 유념해야 할 것이다. 또한 원론적인 입장에서 벗어나면 절반 이상이 초선인 상태에서 결국 당중진들에 의해 이러한 제도변경논의가 주도될 경우에 결국 중요한 것은 초선의원들의 지지라기 보다는 집권을 넘보는 중진들의 논의에 영향을 받게 마련인데 결국 이 경우에 중요한 것은 이들 사이의 운영이나 세분포, 더 정확히 말하자면 이들중 대선에 출마할수 있을 정도로 전국적인 지명도를 가진 이가 존재한다면 결국 대통령제로 가리라는 것이다.

왜냐하면 결국 이러한 사람들이 존재하며 원내에서도 또 대중적으로 폭넓은 세를 가지고 있는 상태에서 내각제에 반대하면 내각제를 추진하려는 쪽은 우선 개헌에서 벽에 부딪칠 것이기 때문이다. 결국 대통령제의 운명은 이 제도가 요구하는 사람을 정치권이 가지고 있느냐의 여부의 문제일 것이다.

그럼에도 불구하고 여권의 핵심이 이러한 주장을 하는 이유는 무엇일까?

일단 대통령이 탄핵으로 인해 직무정지된 상태에서 그를 제외한 채 개헌논의가 진핸된다는 것은 대통령이 정국에서 소외된다고 생각했었을수도 있다. 또 경우에 따라서는 이 과정에서 개헌 발효시기에 관한 논의가 나오면 매우 곤혹스런 상황일수도 있다고 생각할 수도 있는 것이다.

<<<<<그리고 이는 존중되어야하는 우려라고 나는 생각한다.>>>>>>>

다른 경우로는 단지 추측일뿐이지만 대통령 자신이 갑자기 혹은 전에는 감추어두었던 내각제선호의 표시일수 있는 것이다. 이 경우에 의아한 것은 아마 정치경력상 최종적인 대통령이(즉 퇴임후에는 더 이상 이해가 없을) 제도 변경에 뚜렸한 의견을 가지고 있을 가능성인데 이 경우에는 아마도 중대선거구를 마음에 두고 있을 경우가 높은 것이다.

가정에 의해 논의를 진행하는 것이지만 이 경우에 내가 지적하고 싶은 것은 이번 총선을 포함한 정치의 변화를 음미해보라는 충고일 것이다. 즉 느리기는 해도 꾸준히 지역감정은 완화되고 있으며 사실 지역감정과 이에 기인한 투표성향은 기존의 사실이지 정치권이 만들어낸 가공의 허구는 아니라는 사실이다.

다시말해 지역감정완화 혹은 전국정당을 단순히 정치권이 외친다고 해서 그것이 없어지는 것은 아니라는 말이다. 즉 그것은 어떠한 일정한 사회상황을 반영하는 것이며, 이것이 반드시 어떠한 경제적인 측면을 넘어선 이러저러한 여러요소를 포함한 것이라도 말이다. 예를 들어 이러한 사회적인 벽은 반드시 자역뿐 아니라 인종 성차 학력 여러가지가 존재하는 것이며 이 중 한가지일 뿐이라는 말인 것이다.

이 경우에 어떠한 태도가 바람직한 것인지는 위에 말한 이집제와 내각제의 경우에서 나타났다고 생각한다. 즉 이러한 부정적인 상황에 대해 이를 체념하고 또 고착시키려는 경향보다는 이를 더 나은 방향으로 밀고 나아가는 방향이 바람직하다는 것이 그 하나이다.

비유하지면 몸에 큰 옷과 작은 옷의 차이이다. 전자는 불편하고 어색해도 그럭저럭 입을 수는 있지만 후자는 그것이 아예 불가능하다는 말이다.

하지만 내가 이 경우에 노통과 관련해서 지적하고 싶은 것은 혹시 노통이 이러한 부정적인 '경향'과 싸운다는 것과 그 부정적인 경향 가지고 있는 '국민'들과 싸운다는 것을 혼동하지 않았나하는 생각이 지금까지 거듭들었다.

즉 그의 험난한 정치 역정에서 그의 지역구에서 그가 겪은 수모는 이루말할 수 없을 것이다. 이 경우에 그가 혹시, 만에 하나라도 그러한 그가 생각하기에는 잘못이고 또 완미한 지역주의를 움켜잡고 있었던 유권자들에게 서운한 마음을 가지거나 혹은 그들이 스스로 바뀌리라는 희망과 이에 대한 꾸준한 노력대신 그들은 그런 습성을 버릴수가 없으며 어떠한 강제적이거나 파격적인 방식으로라도 이일을 부과해야한다는 생각을 가지게 되었을 가능성에 생각이 마쳤다는 말이다.

이 경우에는 그야말로 유권자를 '이기려는' 것이다. 일종의 오기이기도 한 것인데 그가 '농부는 밭을 탓하지 않는다'라고 한 말이 이러한 우려에 대한 반박이 되기를 나는 바란다.

구체적으로 말하면 어떠한 지역주의를 극복하려는 노력이 그 참된 대상인 국민에 대한 설득과 이해심을 잃고서 그들의 의사와는 무관하게 결과만 좋게 '나오게 되있는' 제도의 도입 즉 국민의 의사를 왜곡시키려는 방향으로의 시도를 우려해서하는 말이다.

즉 어찌되었던 영남에 혹은 호남에 의석을 교차해서 나오게 하기 위해 아런저런 그들의 의사를 왜곡하거나 부풀리는 제도적인 인센티브는 그 의도와 결과가 아무리 좋더라도 빗나간 열정이며 일종의 대중에 대한 경멸인 것이다.

극단적인 예로는 아예 일정수의 선거인단으로 지역을 감안한 호선이나 간선선출방식을 의회에 도입하는 경우를 들수 있을 것이다. 예전의 의회에서의 호선이나 간선제는 의석분포는 지역적으로 또 계층적으로 고르게 만들수는 있다. 하지만 이렇게 해서 만들어진 의회가 민의의 진정한 반영이 아님은 또한 분명한 것이다.

즉 어떠한 제도에 있어 바람직한 방향은 사회상에 있어 한발앞선 방향으로 잡는 것은 가능하고 바람직하되 그 경우에도 그것은 결국 사회상의 반영이어야하며 그 연장에 있어야지 의회의 반영에 있어 이러한 직접적인 연관성이 무시되면 그것은 톱니가 맞물려있는 곳을 벗어나 헛돌아가는 것일 것이다.

굳이 이런말을 하는 까닭은 이번 총선까지의 과정을 보면서 느낀점이 너무나 강하기 때문이다. 즉 단순히 영남에서 의석를 내겠다고 분당을 하고 또 최근의 탄핵정국이라는 국가의 근간이 흔들릴뻔한 상황을 초래한 것이라면 그 대가치고는 위험의 가능성이 너무 크지 않았던가?

물론 노통이 자신은 정말로 분당과정에서 손을 떼었으며 무관하다고 한 언론의 보도를 믿는다면 이는 오해일 것이나 만약 사실이라면 말이다. 단지 영남지역구의석4석을 얻기 위해 나라전체를 위기로 몰아가도 된다고 생각하는가? 설령 그것이 아무리 바람직한 목표이고 또 그의 정치일생의 숙원이라고 해도 말이다.

나는 그가 분당과 무관하다는 말을 믿고 싶다. 하지만 아직까지 여러 들려오는 말들과 오가는 보도들은 그렇지 않다고 보는 쪽이 만은 것 같다. 그래서 하는 말이다.

혹시 개헌에 있어서도 또다시 이러한 우를 범하지 않기 바라서하는 말이다. 그의 현명한 판단과 성숙해진 판단을 기대해본다.

내각제 자체에 관해서는 장단이 있는 제도라는 말밖에는 할수가 없느나 만약 그가 이를 추진한다면 같은 이유와 실수를 반복하지 않기 만을 바랄뿐인 것이다.

* <주장과 논쟁>란은 네티즌들이 만들어가는 코너입니다. <브레이크뉴스>는 독자들의 목소리를 소중히 여깁니다. 많은 참여 바랍니다.


기사입력: 2004/04/29 [23:57]  최종편집: ⓒ 대자보
 
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