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전국 최고 부산시내버스 운임인상, 대안은 없나
[분석과 대안] 적자는 최대한 줄이고 운임 인상은 효율화와 함께 해야
 
안일규   기사입력  2010/12/20 [00:38]

 - 요 약 -

지난 26일 부산시내버스 운임 인상이 단행됐다. 지난 6월 지방선거 직후 운임 인상이 시사된 후 시행까지는 5개월 남짓 밖에 걸리지 않았다. 이번 운임 인상으로 시민들은 연간 20만 원 가까운 추가 부담을 하게 됐다.

부산시내버스는 준공영제를 시행하는 타 지자체와 같은 ‘보조금 문제’를 앉고 있었다. 보조금 문제는 경영 효율화를 통해 해결해야 한다. 그러나 경영 효율화의 어려움은 준공영제의 결정적인 단점으로 알려져 있다. 부산일보의 사설처럼 “업계의 끝없는 경영개선 노력과 투명성 확보, 서비스질 향상 노력이 병행되어야 한다”는 주장은 준공영제 아래서는 어려운 일이다.

이 글에서는 대안으로 ‘급행버스 확충’과 ‘광역버스 도입 통한 수익구조 확대’를 제안했다. 급행버스를 통하여 부산시내/외곽, 김해, 양산 <-> 부산시내의 연결시간을 최소화해 ‘자가용보다 빠른 시내버스’ 이미지를 만들어 시민들을 대중교통으로 유인하자는 것이다.

‘광역버스’는 부산권 핵심 시외버스를 시내버스로 면허 전환하여 광역 대중교통 이용자의 교통비용 부담을 줄이고 시외버스에서 시내버스로 수입을 편입시켜 수익구조를 늘이는 하나의 대안이다. 수도권 광역버스의 성공으로 국토부에서도 광역 지자체들에 제안한 바 있다.


지난 26일, 부산시내버스 운임 인상이 단행됐다. 성인 현금 기준으로 일반버스는 200원(1,000원->1200원) 인상됐다. 좌석/급행버스는 300원(1,500원->1,800원) 인상됐다. 심야버스 요금은 일반인 400원, 청소년과 어린이 200원 인상되었다. 심야 일반노선(141, 183번)은 1,600원, 심야 좌석노선은 2,100원이 됐다.

교통카드는 일반버스 130원(950원->1,080원), 급행/좌석버스 300원(1,400원->1,700원) 인상된다. 심야버스는 현금 인상 기준과 같다.

편도요금 최대 ‘2,280원’, 운임 2천 원 시대 열려…연 20만원↑ 부담 늘어

이번 운임 인상은 현금, 카드기준 20% 넘게 인상됐다. 전국 인상률 최고이자 대중교통 요금 전국 1위를 기록하는 기염(?)을 토했다. 특히 좌석/급행버스의 인상은 압도적이다. 청주시는 지난 10월 요금 인상을 단행하면서도 일반버스와 운임 단일화(1,150원)를 해 요금을 낮췄다. 내년 1월 1일부터 일반버스 요금을 부산과 똑같이 1,200원으로 인상하는 김천시 역시 좌석버스는 ‘시민 가계부담을 줄이기 위해’ 요금을 동결했다. 김천시 좌석버스 운임은 부산시 기존 운임과 같은 1,500원이다.

막대한 요금 인상인 만큼 대중교통 이용자들의 부담 또한 대폭 늘 전망이다. 편도요금 2천 원 이상도 나오게 됐다(카드 기준임). 급행/좌석버스 승차 시 최저 1,700원에서 최대 2,280원을 부담하게 됐기 때문이다.

김해/양산 지역에서 급행버스를 이용하면 시계외요금 200원이 추가되어 1,900원이다. 지하철과 환승 시 환승요금이 200원 추가되며 10km이상 통행 시 구간요금 180원이 발생된다. 최대 2,280원을 지불한다. 시내에서도 마찬가지다. 급행/좌석버스와 지하철을 이용하면 기본요금만 1,900원을 지불하게 된다. 마을버스와 환승할 시에도 추가요금 200원은 징수된다.

버스 운임 인상으로 일반버스 이용자는 월 12,000원(30일, 왕복 기준)을 더 지불한다. 급행/좌석버스 이용자는 월 18,000원(30일, 왕복 기준)을 더 지불한다. 연 최대 20만 원 가량 추가 비용을 지불하게 된 것이다.

부산시 “보조금 대폭 인상으로 인상 불가피” 對 시민단체 “준공영제로 서민 힘들게 하나”

이번 운임 인상은 5개월여 만에 단행됐다. 부산시는 속도전으로 밀어붙였고 시민단체들은 ‘시민 불복종’까지 거론했지만 시의 밀어붙이기에 맥없이 무너졌다.

지난 6월 17일 부산시가 운임 인상을 발표하면서 부산시내버스 운임 인상 논란이 붉어졌다. 10월 21일 부산시 물가대책위원회에서 부산시의 원안(일반버스 200원, 좌석/급행버스 300원 인상)을 하나도 고치지 않고 통과됐다. 11월 26일 인상이 단행되면서 운임 인상 자체에 대해서는 일단락됐다.

충분한 논의 없이 운임인상이 단행된 만큼 대중교통 이용객인 시민들의 의사와 경제적 문제가 반영되지 못했다. 교통전문가와 활동가들 일각에서 꾸준히 제기한 대중교통 효율화도 요금 인상과 맞물려 논의되지 않았다.

부산시가 운임 인상 과정에서 찬반논의조차 차단했기 때문1)이다. 모 방송국 아나운서는 “토론 프로그램에 부산시 입장을 듣고 싶었으나 부산시가 불참해 찬반토론이 성사되지 못했다”며 아쉬움을 토했다. 부산지역 교통 활동가 A는 “부산시가 논의 자체를 막아 대중교통 효율화를 통한 수요자들의 만족도 향상과 대중교통 유인책을 말조차 하지 못했다”고 말했다. 이에 대한 부산시의 답은 들을 수 없었다.

부산시는 “버스업계 손실보전용 재정지원금(이하 보조금) 규모가 대폭 늘었다”며 시내버스 운임 인상 이유를 설명했다. 재정지원금은 2006년 400억 원이었지만 2010년 현재 1,050억 원2)으로 2.5배가량 늘었다. 2007년 시내버스 준공영제 이후 지원금이 매년 늘어난 결과다. 여기에 버스 운송원가 상승, 물가 인상 폭들을 감안해서 올리게 됐다는 게 부산시의 종합적인 입장.

시민단체를 중심으로 부산시 비판이 이어졌다. 한 시민단체 관계자는 “버스 회사들이 상습적으로 ‘회계조작’을 했다”며 “부산시와 버스 회사들이 짜고 치는 고스톱을 한다”고 주장했다. 교통 전문가 B와 활동가 C는 “부산시와 시내버스 업체들이 이미 작년 연말에 운임 인상을 합의했었다”며 “지방선거 때문에 허 시장 3선 직후에야 발표할 수 있었다”고 말했다. 실제로 시내버스 업체들은 부산시와 같이 운임 인상에 대해 ‘침묵’으로 일관했다.

시민단체들과 일부 교통 전문가, 활동가들이 시에 표준운송원가(대당 1일 운송원가) 공개를 요구했다. 활동가 D는 “표준운송원가를 봐야 노선 별 운행상태를 경제적으로 점검할 수 있으며 시가 주장하는 보조금 문제도 파헤칠 수 있다”고 말했다. 전문가 E는 “부산시가 표준운송원가 공개하지 않는 이상 경제적으로 문제를 검증하기 어렵다”며 “부산시가 대안조차 내지 못하게 만들었다”고 비판했다.

부산시는 시민단체와 전문가, 활동가들이 공개를 요구하는 ‘표준운송원가’에 대해서 ‘경영 기밀’이라며 공개를 거부하고 있다. 시민단체 관계자 F는 “서울, 경기, 울산 등은 공개하는데 부산시만 기밀이라며 공개하지 않는 이유가 무엇이냐”며 “자료 공개도 없이 어떻게 공적인 기능을 수행하는지 의심스럽다”고 말했다.

운임 인상과 함께 도입된 ‘보조금 비중 제한’도 논란이다. 부산시는 “운임 인상을 통해 ‘시 보조금 50%-수익자 부담 50%’을 맞췄다”고 밝힌 바 있다. 보조금 비중 제한은 시 보조금이 60%가 될 경우 ‘운임 자동 인상’을 하는 내용을 담고 있다.

부산시는 “요금을 조금씩 올려 대폭 인상을 막기 위한 것”이라고 밝혔다. 그러나 우려의 목소리도 크다. 부산일보는 사설을 통해 “해마다 요금 인상이 단행될 가능성도 배제할 수 없다3)”고 말했다. 교통 활동가 H는 “부산시가 유례없는 운임 자동 인상 규정까지 만들어 인상을 부추기고 있다”고 말했다.

준공영제 및 대중교통 정책 자체가 바뀌었다는 평가도 있다. 김재영 부산참여자치시민연대 기획홍보팀장은 “2008년 준공영제 도입 당시 버스운영적자를 시민세금으로 100% 충당하기로 하고 2012년까지 5년간의 예산을 책정했는데, 이제와서 이용자에게 50%의 비용을 부담하는 것은 대중교통 정책 자체가 바뀐 것4)”이라며 부산시를 비판했다.

부산시의 준공영제 운영 방향에 대한 비판도 쏟아졌다. “시가 버스업계의 재정 적자를 만회하기 위해 요금을 인상하는 것은 정책 운영 주체로서 전혀 책임감이 없는 태도5)”라는 반응이다. “허남식 부산시장이 시민 합의 없이 준공영제를 수익자 부담원칙6)으로 변경해 버스회사는 세금과 버스요금 인상으로 살찌고, 시민은 등골이 휘게 됐다7)”는 것이다.

‘운임 인상 보증수표’인 부산시내버스 준공영제는 재검토해야

부산시 시내버스 준공영제는 준공영제의 결정적인 결함에 걸렸다. 준공영제의 최대 약점으로 지적됐던 ‘경영 효율화 필요 없음’이 그대로 나타난 것이다. 버스 업체들이 보조금을 통해 원가를 보장받게 된 만큼 비용 절감 할 필요가 없게 된 것이다8). 여기에 정경유착(지자체와 시내버스 업체의 결탁)도 꾸준히 제기되고 있다.

부산시 역시 광주시나 마산시(현, 창원시)의 전철을 밟을 수도 있다. 현재 광주지역 시내버스 업체 10곳 가운데 7곳이 자본 잠식 상태이다. 이에 따라 시 재정지원금도 지난해 말 287억8500만 원에서 올해 356억 원으로 늘어날 것으로 보인다9).

창원시는 사실상 준공영제를 폐지했다. 마산지역 시내버스 차량 최대 보유회사였던 시민버스이 부채를 대폭 축소해 신고했다 들통 난 것이었다. 들통 났을 당시 시민여객은 이미 자본 잠식 상태였고 마산시는 시내버스 면허를 취소시켰다. 51대가 한 순간에 소멸되었다 1년 반 가량 시민들이 불편을 겪고 있다(내년 상반기부터 이 51대분을 산 시내버스 업체가 운행 재개한다).

부산시도 막대한 보조금 부담으로 더 이상 덮을 수만 없음이 분명하다. 광주시내버스 올해 운송적자가 354억 원대로 작년에 비해 22.9% 증가했다. 부산시의 보조금의 1/3에 불과한 수준이다. 부산시 시내버스 적자 및 보조금은 곧 터질 뇌관이 될 수도 있다는 것이다.

보조금 문제와 준공영제 위기가 거론된 서울시는 부산시 인구의 3배 수준에 달함에도 보조금은 2배 수준(2천억 원)에 그쳤다. 이대로라면 부산시 시내버스 문제는 쉽게 넘길 수 없다. 운임 자동 인상 조항까지 삽입한 상황에서 부산시는 시내버스 준공영제의 문제를 임시방편으로 운임 인상을 통해 해결할 가능성이 높다.

적자(보조금)는 최대한 줄여나가고 효율화와 운임 인상 같이 해야

광주에서 완전공영제도 주장된 바 있지만 여기서 완전공영제 검토는 하지 않겠다. 분명한 것은 수익을 내지 못하는 근본과 경영 효율화 방안부터 짚어야 한다. 문제 해결방안은 이용객들의 부담을 최소화하고 대중교통으로 시민들을 유인시켜야 한다는 데 있어야 한다. 최소한 부산시처럼 고급좌석버스차량 도입, 국토부 지정 복합환승센터 건설 등 운임 인상 이전에 시작된 일을 요금 인상에 따른 시내버스 서비스 개선 계획에 넣는 일은 없어야 한다.

적자 확대(보조금 확대)로 인한 운임 인상은 준공영제 의미를 퇴색하는 일이다. 버스업계 관계자 F는 “준공영제 자체가 적자 확대”라며 “보조금 늘어났다고 운임 인상할 거면 왜 준공영제 했느냐”고 이번 운임 인상을 비판한 바 있다. 준공영제 의미 자체가 적자를 감수하겠다는 의지의 표현이다. 최근 일부 지자체들이 적자 확대는 곧 운임 인상 논리로 만드는 것은 옳지 않다10).

표준운송원가는 전국적으로 1일 대당 60~65만 원 선이다. 성인 현금 승차를 기준11)으로 계산하면 대당 600명 이상 승차해야 한다. 하루에 6회 왕복 운행하는 노선으로 가정하면 1회 운행마다 평균 100명 이상 태워야 한다. 4회 왕복 운행 노선은 150명 이상, 10회 왕복 운행 노선은 60명이다.

100명 이상 탑승하는 게 쉬울 것 같지만 어렵다. 환승 승객이 많을 경우 표준운송원가에 맞는 승객 수를 태우기엔 물리적으로 불가능하다. A에서 B로 가는 방향은 승객이 많았지만 B에서 A로 가는 방향에서는 텅텅 비어가는 ‘편도 수요 폭증 노선’도 운송원가를 맞추기 어렵다12).

표준운송원가를 전면 부정하고 재설계하지 않는 이상 현재 운임구조로는 수익을 내거나 적자를 줄이기엔 어렵다. 특히 과밀혼잡노선이 부산전체노선의 1/4(45개 노선)에 달하는 상황에 시내버스 확대는 절실하다. 최대 관건은 시내버스로의 시민들을 유인하는 것이다.

효율화와 함께 운임인상이 전제되어야 하는 이유다. 효율화 없는 운임인상은 지지받을 수 없다. 대중교통의 질적 향상도 가져올 수 없다. 기계적인 요금 인상으로 적자분을 메우려는 발상은 준공영제 도입 취지에 어긋날 뿐 아니라 ‘서민의 발’을 묶어 활동에 제약을 가져오게 된다13).

표준운송원가에 최대한 가깝게 하기 위해 운임이 높아 적자 폭을 최소화하거나 흑자를 낼 수 있는 좌석노선을 적극 도입해야 한다. 부산은 급행버스를 늘이고 일반버스를 줄여야 한다.

일반버스의 흑자 및 수요 높은 노선은 감차되지 않아야하지만 그렇지 못한 노선은 줄여야 한다. 급행버스의 경우 정차 정류장을 줄이고 굴곡정비를 통하여 운송 효율화를 가져와야 한다. 승객이 줄 수도 있지만 소요시간 단축과 같이 운행비용을 줄여 현 운행대수에도 추가 운행을 할 수 있다면 효율 및 이윤 극대화가 가능할 것이다. 급행버스의 효율화와 노선 확대가 동시에 진행된다면 시민들의 이용도 같이 높일 수 있을 것이다.

일반 노선에서 좌석 노선으로 중심축을 옮겨 운임 인상 효과가 있음에도 버스의 효율성이 높아지므로 시민들의 큰 반발은 없다. 오히려 “자가용보다 시내버스가 더 빠르다”는 판단을 하게 만들어 버스로 시민들을 유인할 수 있다.

여기에 수도권 광역버스 도입도 적극 검토해야 한다. 시외노선으로 수요가 많은 김해, 장유, 창원, 마산 지역 광역버스를 도입해야 한다14). 수도권 광역버스는 ‘고속도로 경유’ 노선으로 경기도와 경기도 버스업체들이 적극적인 증차의지를 보이고 있다. 실제로 수도권 버스업체들에게 광역버스는 곧 수익이 보장된 시장으로 인식하고 있다.

수도권 광역버스처럼 부산-장유, 부산-창원, 부산-마산 시외노선은 부산권 대표적인 과밀혼잡 시외노선이다(심야버스까지 있을 정도다). 부산권 광역버스는 부산권 지역 광역 대중교통 이용자들의 부담을 줄여줄 수 있는 획기적인 정책이다.

부산시의 준공영제는 불과 3년 만에 위기를 논할 지경에 이르렀다. 지난 3년간 부산시 행적은 ‘차량 감차 및 노선 감소, 적자 확대(보조금 확대), 운임 두 차례 인상’으로 정리된다. 단순한 기계적인 인상과 인위적인 공급 감축으로 준공영제를 무의미하게 만들었다. 공적요소를 강화해야 함에도 부산시가 앞장서서 공공성을 파괴하고 있다. 부산시가 빠른 시일 내에 시내버스 효율화를 논의하지 않는다면 ‘反 시내버스 지자체’임을 보여주는 셈이다.

부산교통공사의 적자와 전체예산 중 부채관리 예산15)만 해도 부산시내버스 보조금 수준이다. 지하철 문제가 더 심각한데도 지하철 운임은 인상하지 않고 시내버스 운임만 인상하는 것은 부산시의 숨은 ‘검은 의도’가 있는 게 아니냐고 의심하기 좋을 것이다.
 
[각주]
 
1) 부산시가 반대 여론과 논의조차 하지 않은 예로 운임 인상을 반대한 시민단체 ‘부산참여자치시민연대’와 ‘민주노총 부산본부’를 공론의 장에 배제한 것을 들 수 있다. “(부산시 버스요금 인상안 철회를 위한)부산시민대책위원회는 버스요금 인상안을 확정하는 행정 절차의 문제를 주장했다. 교통개선위원회가 20여명의 위원 가운데 부산참여자치시민연대에서 추천한 인사 1명을 위원으로 위촉해야 하는데도 시에서 재정 지원받는 사단법인 시민재단의 간부를 위원으로 임의로 위촉했다는 것이다. 또 물가대책위원회가 애초 위원 명단을 작성하면서 한국노총 부산본부와 함께 민주노총 부산본부 추천 인사 1명을 포함해 놓고서는 지난 21일 물가대책위원회를 앞두고 민주노총 부산본부 쪽에 회의 참석을 통보하지 않았다고 주장했다.” (한겨레, 2010. 11. 02)
2) 부산시 시내버스 보조금 추이 : 2007년 395억 원, 2008년 726억 원, 2009년 602억 원, 2010년 1050억 원(예상은 1100억 원이었음).
3) 부산일보. “[사설] 부산 시내버스 요금 인상, 경영개선 병행돼야.” 「부산일보」. 2010. 10. 22.
4) 김동수. “부산 시내버스 요금인상 갈등, 여진 심화.” 「노컷뉴스」. 2010. 11. 05.
5) 김영동. “부산 버스요금 인상 움직임 거센 반발.” 「한국일보」. 2010. 06. 18.
6) 수도권(서울, 경기, 인천)은 대중교통 운임체계에서 수익자 부담원칙을 천명하고 있다. 수도권 대중교통의 운임체계는 ‘통합 거리비례제’이다. 대중교통을 이용한 거리만큼 요금을 내는 것이다. 그러나 부산시는 요금 인상을 수익자 부담원칙으로 말하고 있다. 수익자 부담원칙은 지자체에 따라 천차만별임을 알 수 있다. 시민단체들이 수익자 부담원칙을 구별하지 않고 비판하는 경향이 있는데 지자체마다 다른 수익자 부담원칙 방향을 분석하고 재비판할 필요가 있다.
7) 안관옥, 김광수, 김경욱. “버스 준공영제도 ‘적자늪’…연료통 새나.” 「한겨레」. 2010. 11. 21.
8) 국내에서 시내버스 준공영제는 버스회사 임원 고액 연봉(서울), 적자 보전금 해마다 100억 원씩 증가(대구), 시민들 ‘버스회사 방만 경영’ 감사 청구(광주) 등의 문제를 일으키고 있다.
9) 김권. “‘방만경영’ 광주 시내버스 주민감사 청구.” 「동아일보」. 2010. 11. 15.
10) 부산시는 물가 반영도 운임 인상 이유로 주장했지만 타 지역과의 형평성 때문에 설득력을 얻기 어렵다. 부산일보는 사설에서 다음과 같이 밝혔다. “부산시는 4년 만의 인상임을 강조하고 있지만 7대 도시 중 서울과 인천(2007년 인상)을 제외하면 모두 4년 동안 인상이 없었으며 부산이 인상에 앞장선 모양새가 됐다. 시민단체들이 시민 합의 없이 단행된 요금 인상에 행정소송과 심판으로 대응하겠다고 반발하는 것도 그만큼 체감인상의 폭이 크기 때문일 것이다.” (부산일보, 2010. 10. 22)
11) 성인 1인 당 1천 원을 기준으로 했다. 현금 승차로 가정했기 때문에 환승은 배제됐다. 환승이 배제됐기 때문에 더 많은 승차 인원이 필요함을 밝힌다(간단하게 계산하기 위하여 현금 승객으로만 계산했다).
12) 서울시에서 야심차게 추진했던 ‘출퇴근 맞춤노선’이 불과 시행 10개월 만에 막을 내린 이유이기도 하다. 출퇴근 노선으로 직장이 많은 여의도, 강남 방향으로는 과밀혼잡이 벌어질 정도이지만 정작 돌아오는 길에는 공기수송 수준으로 승객 숫자가 급감해 운송원가를 맞출 수 없었다(적자에 직면).
13) 부산일보. “[사설] 부산 시내버스 요금 인상, 경영개선 병행돼야.” 「부산일보」. 2010. 10. 22.
14) 시외버스 업체들의 시외 면허를 시내로 전환하거나 이를 거부할 경우 경기순환버스처럼 지자체가 직접 시내버스 업체에 신설 노선 면허를 부여하여 경쟁하게 하는 방법이 있다. 시외버스가 반대할 수도 있다. 그러나 2006년 삼화고속 운행 인천-서울역 6개 노선이 시외에서 시내로 면허 전환됐고 2011년 1월부터 인천-강남 노선도 시외에서 시내로 면허가 전환된다. 시외에서 시내로 면허 전환은 시민들의 대중교통 유인책이 되기 때문에 버스업계에서 더 수익을 낼 수 있는 하나의 방안으로 떠오르고 있다.
15) 부산교통공사의 2009년 적자는 1,182억 원에 달한다. 2008년(862억 원)에 비하면 37.1%나 높아졌다. 부산교통공사 올해 예산은 1조 7,823억 원인데 이 중 부채관리 비용만 1조926억 원으로 58.1%에 달한다. 부산교통공사 적자는 부산시내버스 적자보다 많다. 부산교통공사 부채관리 비용은 부산시내버스 재정지원금의 10배에 달한다. 그럼에도 불구하고 지하철은 요금 인상을 단행하지 않고 시내버스만 운임 인상을 하는가? 지하철은 공공성 보장을 해야 하나? 그 의도가 의심스럽다.

[참고문헌]

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기사입력: 2010/12/20 [00:38]   ⓒ 대자보
 
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  • tibul 2021/10/05 [23:00] 수정 | 삭제
  • 부산의 공공교통정책은 시민을 위한건가? 버스회사를 위한건가? 버스회사만 어려운게 아니다.시민도 어렵다. 좌석버스는 왜있나?일반버스와 똑같이가고 밀리고 그렇다고 항상 좌석이 있는것도아니고, 짜증난다.일반버스를 기다리다 출근시간 늦기도했다.비싸면 항상 좌석이 있던가 더빨리가야는것 아닌가? 일반버스와 똑같으면서 비싼이유가 뭔가? 좌석버스를 폐지하라.회사의 손해를 왜시민이 메꿔야하는가? 좌석버스를 없애라. 빨리가던가 반드시 좌석을 마련해주던가 시민이 봉이가? 힘들다 아끼고살자