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편집  2020.04.04 [12:02]
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복지없는 '정치적'인 한국복지, 필연이다!
[한국복지 60년 진단] 정당충격 고민없는 복지국가 구상은 허구
 
안일규
  광복 이후부터 지난 10년간의 민주정부와 현 이명박 정부에 이르기까지 ‘저발전된’ 한국 복지는 학계를 중심으로 논쟁의 대상이 되어왔다. ‘예외적인’ 한국의 복지체제에 대한 엇갈린 논쟁 속에서도 분명한 것은 지난 민주정부 10년이 한국을 복지국가로 이끄는 원동력이 되지 못한 사실이다. 

  이글은 한국의 현재까지의 복지체제는 물론이며 앞으로 복지체제에 대해서도 비관적인 입장이다. 첫째, 김대중, 노무현 정부 넓게는 김영삼 정부까지 집권했음에도 한국복지의 기조가 변하지 않았다. 복지개혁을 기대했지만 이전 체제와 달리 근본적으로 변화하지 않았다는 것이다. 둘째, 아이러니하게도 전통적인 복지국가보다 ‘反복지·노동·정치 정서’가 강하다. 복지수혜자를 낙인찍어왔던 복지정책에 대한 반감에 노동과 정치에 대한 반감이 더해진 것은 복지국가 건설의 치명타가 아닐 수 없다. 민주화 이후에도 강력한 이데올로기 지위를 잃지 않은 반공주의는 복지국가로의 가능성에 더 비관적으로 만든다. 

좌파와 우파, ‘반 복지’ 정서에서 만나다 

  한국에서 복지는 정치적인 측면에서나 사회적인 측면 모두 주변부에 있었다고 할 수 있다. 지난 민주정부 10년에서도 복지정책은 큰 이슈가 되지 않았다. 미국 발 금융위기로 인한 작금의 경제위기 속에서도 복지문제는 여전히 주목받지 못한다. 한국의 보수진영은 ‘복지=공산주의’란 과격한 공식을 가지고 있다. 복지국가의 첫 발돋움이 독일 보수 비스마르크였음을 망각했다고 할 수 있다. 한국의 진보진영은 마치 1940년대에 살고 있다고 할 수 있다. 그들은 현존 체제 중 복지가 가장 잘 발달된 사민주의에 대한 논쟁을 “사민주의가 사회주의냐, 민주주의냐”를 두고 논쟁하는 수준에 불과하다1). 한국이 잔여적이거나 보편적인 것을 떠나 복지국가로 발돋움조차 하지 못하는 데는 한국의 보수와 진보를 자처하는 이들의 저급한 인식에 의한 것이다. 우파의 反복지 담론도 마찬가지다. 복지국가를 해보지 않았음에도 ‘복지병’을 운운하고 반공이데올로기를 앞세우고 있다. 이는 마치 산 중턱에도 오르지 못한 이가 정상에 오른 이가 내려온다고 따라 내려가는 꼴이니 답이 보이지 않는다. 

  이를 통해 한국에서 좌파와 우파는 ‘反 복지국가’를 위해 연대를 하고 있음을 알 수 있다. 이들의 연대는 국가에 대한 나쁜 기억들과 ‘反 국가주의’에 의해 견고해진다. 지난 10년간 집권했었던 두 민주정부가 공통적으로 공유하고 있었던 국가에 대한 나쁜 기억(독재 경험)으로 시장 자유화, 신자유주의 급진개혁을 경제민주화로 착각, 강력히 추진했듯 복지를 강조하면서도 민간 복지를 강조해 복지에 대한 국가의 역할을 부정 혹은 최소화했다. 

  이는 진보파도 마찬가지다. 반 국가주의 성향이거나 운동을 강조하는 성향으로 갈수록 “국가가 끼여서 잘된 적 없다”는 인식을 강하게 공유하고 있다. “국가의 역할이 확대될수록 민중들의 활동반경은 좁아질 것이며 국가의 개입은 최소화해야” 된다는 논리를 가지고 있는 이들은 의도가 다르다고 할지라도 신자유주의자 혹은 우파 반 국가주의자들과 만나게 된다. 한국복지에 그대로 대입한다면 ‘복지 해체’와 함께 국가를 대체할 시민사회가 중심인 ‘민간 복지’가 그들의 구상으로 볼 수 있다. 그들의 ‘시민사회 중심’ 구상은 반공주의와 중산층, 상층계급 중심인 한국의 시민사회를 직시하지 않은 셈이다.

스웨덴 ‘국가 대 시민사회’ 논쟁에서 바라본 한국복지 방향 

  이들이 역사 속 경험을 통해 공유하게 된 국가에 대한 부정적 인식은 사회 불평등을 극복하고 평등 정신을 실현하는 데 국가는 아무런 역할을 하지 않게 만든다. 한국의 좌우파 ‘반 복지국가’ 연대를 완전히 스웨덴의 사례로 적용할 수는 없겠지만 우파 반국가주의자와 좌파 시민사회주의자들의 반 복지국가 연대의 경험과 비슷하다고 볼 수 있다. 

  스웨덴에서 벌어진 우파에 좌파가 가담한 ‘복지국가 비판’은 기존의 국가사회주의를 비판하는 데 비롯되었다. 이들은 국가사회주의를 비판하면서 삶의 진정한 영역을 ‘시민사회’에서 찾고 경제적 번영을 ‘시장’에서 찾았다. 시장의 폐해에 대해선 시민사회를 통해 해결보자고 한다. 이들의 복지국가 비판은 복지제도에 대한 거부감으로 이어지는데 복지제도는 시민사회와 개인의 자율성을 침해한다고 본다. 여기서 신자유주의 경제학, 극단적 자유주의, 공동체주의가 엮여 복지국가에 대한 이론적 비판에 활용했다. 여기서 복지국가 비판은 민주적 자치와 자율 확대로 논리를 내세운다. 이들의 주장은 즉 스웨덴식 복지국가가 ‘시장에서의 사적 주체’와 ‘스스로 조직하는 자연 발생적 질서인 공동체 공간(시민사회)’을 위축시킨다는 점에서 소련과 크게 다를 바 없다고 주장했다2)

  이들은 90년대에 이르러 복지국가에 대한 권력 집중에 반대하는데 지역과 소규모의 자발적 자치 단위에 권력이양을 주장한다3). 이를 복지국가로 본다면 사회서비스를 이윤의 논리에 의해 지배되는 민간의 한 축인 시민사회에 이전시키는 만큼 시장주의자들과 권력자들은 웃을 수 있지만 국가로부터 강력한 복지를 받던 사회적 약자들에겐 악몽이 될 수도 있다. 

  스웨덴의 좌파 국가주의자들이 사회복지를 시민사회로의 이전이 민간의 이윤 논리가 도입되면서 약자들에게 악몽이었다면 한국은 시민사회의 반 노동, 반공주의적 성향이 여실히 반영된다. 복지국가의 진로에 장애가 될 정도였다. 다만 이러한 기조는 민주화 당시 ‘민주화 바람’으로 시민사회의 부활이라 할 만큼 혁혁한 공을 세웠다. 그럼에도 이후 탈동원과 정상 정치(normal politics)가 이뤄지고 국가 대 시민사회의 기조에 ‘시민사회 대 시민사회4)’의 기조가 더해지게 된다. 민주화 이후 보수적 사회세력의 행위와 담론, 영향력과 공론의 장은 운동의 탈동원화 이후 오히려 시민사회를 압도하며 지금 시민사회는 운동 주도 시민사회영역과 보수적 기득세력이 점유하는 것이다5)

  이와 달리 스웨덴에서는 국가가 사회적 불평등을 제거하는 민중의 든든한 동맹군이었다. 곧 강력한 국가가 스웨덴 사민주의 복지국가를 건설하는데 혁혁한 공을 세운 셈이다. 한국은 스웨덴과 같이 강한 국가, 국가주의적 성향을 띤다. 최장집은 한국의 역사와 전통이 ‘국가중심적 사고’·‘국가주의의 전통과 가치’를 강하게 만들었다고 말한다6). 강한 국가이자 국가주의가 강한 한국은 그럼에도 스웨덴과 다른 길을 걸었다. 그동안 국가는 반공의 기치를 내걸고, 민중과 대결했으며, 민주화 세력이 집권 시기부터 국가의 역할을 줄여왔다. 여기서 분명한 것은 복지국가와 사회복지 측면에서 한국이 역사에서 배워온 反국가적 발상이 사회경제적 불평등과 反복지 의식의 팽배로 이어졌다는 데 있다. 스웨덴의 강력한 국가 하에 이뤄진 복지국가와 한국의 강력한 국가 하에 벌어진 반공주의와 反복지담론이란 상반되는 두 현실은 정치세력의 문제에 있다는 것이다. 스웨덴은 사민주의 복지정치를 만들어낸 사민당을 가졌다면 한국은 스웨덴의 사민당과 같은 정치세력을 가지지 못한 데 있다7).

“복지국가란 기본적으로 ‘정치’의 힘으로 만들어졌다.”8) 

  앞에서 복지를 위해 국가의 역할의 중요성을 강조하고 국가의 역할에 절실한 정치세력의 중요함을 언급했다. 한국의 복지의 발전을 살피는데 정치를 말하지 않을 수 없다는 것이다. 광복 이후 미군정부터 권위주의 정부, 민주화 이후 정권들까지 정권별로 한국복지의 변화과정을 살펴보고자 한다. 

  45년 광복 이후 미군정기에 들어오면서 몇 년간 빈곤문제 또한 심각해졌다. 조선후기 일제식민지대를 거치면서 농민들을 중심으로 누적되어온 사회적 빈곤이 귀환동포까지 더해지면서 45년부터 몇 년간 대다수 국민들이 빈곤 인구일 지경이었다. 그럼에도 미군정은 사회복지관련 사업들은 전재민을 대상으로 한 구호사업에 그쳤다. 미군정 아래 저급한 사회복지는 재정규모가 급격히 팽창함에도 복지행정 중심담당기구인 보건후생부 세출예산이 전체예산의 3.5%(46년)과 4.5%(47년)에 불과할 정도였다. 미군정의 미온적인 복지정책은 노동운동에 대한 강경대응으로 이어진다. 노동운동에 대한 배제적, 억압적 태도로 일관하게 된다. 노동세력은 제 기능을 발휘할 수 없었다.

시대착오적 미군정의 형식적인 구호 제공 

  미군정 시기 공공부조정책에선 제도화된 게 없었다. 공공부조에 관한 법적, 제도적 장치가 거의 없었다. 조선구호령과 구호법이란 일제 당시 법에 모자보호법과 의료보호법을 더한 것에 불과했다9). 곧 공공부조제도로 발전하지 못했으며 시혜, 자선적인 성격에 불과했음을 말한다. 미군정 시기 전재민의 숫자는 약 200만이었으며 요구호대상자는 절반에 달했다. 미군정의 구호정책은 크게 일반구호사업과 실업구호사업, 수용구호와 주택구호사업으로 나눌 수 있다. 일반구호사업과 실업구호사업은 전재민, 토착빈민 모두에게 적용되는 반면 수용구호와 주택구호사업은 전재민과 피난민에게만 적용된다. 

  공공구호사업의 구호율이 50%에도 미치지 못했고 일반구호사업의 시설구호사업은 70% 가량 민간에 의존해 사실상 정부의 역할이 존재하지 않았다. 일반구호사업을 전반적으로 평가하기 위해 1947년도의 구호상황을 전체적으로 살펴보면, 공공부호, 응급구호, 이재구호를 합한 총 구호자 수가 월평균 248,398명으로 1947년도 요구호자 약 200만 명의 12.4%에 불과하였고, 월평균 1인당 구호비도, 공적구호가 75.4원, 응급구호가 88.7원, 이재구호가 55.7원으로 평균 76.9원에 불과한 것으로 나타났다10).

정치적인 복지문제, 미군정기 때와 88만원 세대 

  이영환은 미군정기의 사회복지정책이 최저한의 생존을 가능케 한 미봉적 대응으로서의 물질적인 시혜에 머물게 되었던 것이라 말한다11). 미군정은 한국에 복지를 민중들의 봉기 혹은 불만을 무마시키는 수준의 철학에 그치다보니 복지제도가 체계적이지 않고 땜질식에 지나지 않는다. 미군정의 한국복지는 사회통제를 위한 복지였다. 미군정의 복지가 47년 이후 급진적으로 늘어나게 되는데 미군정에 대한 불만이 최고조에 이른 데서 비롯된다. 46년 9월 노동자 총파업과 10월 폭동, 북한의 개혁에 따라 미군정이 한국의 인플레수습과 민생안정에 나서지 않을 수 없었다. 국내외적인 정치적 문제가 미군정의 복지기조를 바꾸고 영향을 주는 셈이다. 

  미군정이 복지기조를 바꾸기 직전 당시 빈곤 문제는 저임금12)과 실업시대의 도래로 나타났고 도시, 농촌을 비교할 수 없을 정도로 실업문제가 전 한국사회에 팽배하게 되었다. 47년 정부 통계에 따른 실업률이 20~30%에 달했기 때문에 실질적으로는 그 이상이 되었을 것이다. 이러한 상황에서도 미군정 정보 보고서에서 드러난 구호물자 받은 인구는 1600만 중 겨우 750만에 그쳤다. 빈곤 문제가 심각함에도 미군정의 대응방식은 관료기구, 경찰, 군대를 강화시키는 방식으로 물리적으로 국가기구를 강화시키고 물질적 시혜와 개량적인 제도적 개혁에 불과했다. 정부나 정치가 사회문제에 대한 반응도가 높지 않은 것이다. 21세기로 들어와 ‘88만 원 세대’와 같이 당시만큼의 빈곤문제가 거론되는 지금 정치권이 복지에 반응하지 않는 것도 이 시기의 미군정과 빗댈 수 있는 대목이다. 

  미 군정기 사회복지는 제도적 측면에서 일제 강점기와 큰 차이가 없다. 일제 강점기 복지였던 조선구호령이 미 군정기 구호정책의 연장선상으로 나온 게 대표적인 사례다. 노동능력 빈곤자로 사회복지 범위를 제한해 자선과 시혜의 의미 이상으로 발전하지 않았다.

권위주의 정부들의 ‘선별적’ 한국 복지 

   50년대에 접어들면서 1공화국과 2공화국의 이승만 정부가 집권하게 되었다. 이승만 정부는 사회정책에서 임시적이며 응급적인 방식을 취했다. 복지정책에서 국가의 역할은 없고 외부에 의존했다. 막대한 외국원조와 원조, 자선사업활동 등을 기반으로 발전한 민간사회사업에 기댔다. 이에 따라 국가의 사회복지정책은 응급구호 수준에 그쳐 일제와 미군정 시기 사회복지정책에서 진일보한 모습을 보여주지 못했다. 

  60년대 5.16 쿠데타가 발생하면서 박정희 군부가 집권하게 된다. 언뜻 획기적이고 복지에 대한 의욕으로 충만한 것처럼 보인다. 그러나 대다수가 현실에선 도입되지 않았고 정권의 정당성이 없는 박정희 정권의 정치적 계산에 의한 도입이었다13).


표 1) 박정희 정부가 도입한 주요 사회복지제도

공적부조
생활보호법, 재해구호법(61년)
국가유공자와 월남귀순용사 특별보호법, 재해구호법(62년)
자활지도사업에 관한 임시조치법(65년)

사회복지
아동복지법, 윤락행위방지법(61년)

사회보장
공무원연금법(60년), 선원보호법(62년)
군인연금법, 산업재해보상법, 의료보험법(63년)

  여기서 실제로 제도가 시행된 것이 공무원연금과 군인연금, 산재보험이 있다. 이 제도들을 통해 정부로서는 정권 기반을 획득할 수 있었다14). 산재보험은 500인 이상의 사업장에만 가입할 수 있도록 되었는데 복지에 대한 요구나 정권에 위협이 될 수 있는 노동세력에 대한 분열을 촉진시키려는 술책이었다. 뿐만 아니라 노동조합법, 상의, 노조 정치활동 금지 조항, 정치세력화 차단 등으로 노동세력의 정치적 입지 강화를 막아왔다. 3자 개입금지, 기업별 노조체제15), 노조설립요건 강화 등으로 현실화되었다. 

  산업화, 반공 같은 강한 이데올로기의 존재에 대해 저항세력은 효과적인 연합체제를 구축할 수 없었기 때문에, 지배연합은 복지의 지배를 위한 정치화된 도구로 사용하였다16). 여기서 박정희 정부는 반대세력의 존재감이 없었기 때문에 유의미한 복지법안이나 제도가 없었다. 70년대 공포정치와 유신체제가 시작되면서 박정희 정권에서 복지의 필요성을 인식한다는 것은 더 힘들어졌다. 그럼에도 73년 국민연금법17)이 나왔고 국민연금법이 무산되자 76년 의료보험법 개정안18)을 박정희 정부가 꺼내들었다. 박정희 정부가 꺼내 든 이유는 중화학 육성계획 발표 이후 목표치에 달하기 위함에 있다. 

  박정희 정부시기에는 복지정책의 수혜대상자 측면에서는 실질적으로 국민을 사회적 위험으로 보호하려는 의도보다는 정권의 지지세력이 되는 계층에게만 선별적으로 제공되었다19). 실제로 60년대와 70년대 대다수의 굵직한 복지 입법 및 제도에 행정부가 절대적인 주도권을 행사했다. 반면 대의제 민주주의의 꽃인 의회와 정당은 존재하지 않았거나 아무런 행동조차 없었다고 봐도 과언이 아니다. 노동, 이익집단, 국민 및 언론들 또한 제 목소리를 내지 못해 조합주의(코포라티즘)적인 특성도 가지지 못했다. 

  박정희 정부는 국가의 역할에서도 소극적이었다. 대표적인 징표가 정부의 재정개입 지양이다. 76년 전면 개정해 77년 시행한 의료보험제도에선 의료보험제도에 필요한 재원마련에서 국가의 역할은 행정비용 수준에 그쳤다. 행정비용만 부담하는 국가의 복지정책에 대한 재정 기조는 복지에 대한 정부의 재정 부담을 늘리지 않겠다는 뜻이다.

‘정치적 수사’ 한국 복지, 사회적 기반 없는 건 여전 

  박정희 정부 이후 전두환 정부가 집권한다. 전두환 정부 초기에 들어와서 복지입법 및 비중확대가 이뤄진다. 전두환 정부의 예산 중 복지비 지출추이를 살펴보면 81년 5.8%에서 82년 6.5%로 급격히 증가했다. 그러나 이 증가는 전두환 정권의 정당화를 위한 수단으로 이뤄졌다. 곧바로 공포정치에 들어가면서 복지입법 혹은 복지비중 확대를 할 이유가 없었다. 공포정치를 하면서 6.5%로 복지비 지출추이가 늘어난 것도 오르기 이전 수준으로 다시 내려갔다. 실질적인 복지입법 또한 찾을 수 없다. 

  그러다 85년 총선에서 야당의 극적인 부활과 이어진 민주화운동, 6월 항쟁 등으로 반전의 수단이 필요했던 전두환 정부는 이전 정부들처럼 ‘복지’를 내걸었다. ‘국민연금법’과 ‘최저임금법’ 제정으로 맞선 것이다20). 86년 예산 중 복지비의 지출추이에서 4.8%에 지나지 않았던 것이 87년 6.2%로 급격히 늘어났다. 복지강화 정책들을 내세우면서도 反 노동 정책들의 기조는 변하지 않았다. 거시안정화를 위해 노동조합법을 포함한 5개 노동관계법에 대한 개정을 통해 노동계급에 대한 통제를 강화21)한 것이다. 

  전두환 정부의 복지에 대한 철학은 이전 권위주의 정부들과 다르지 않았다. 레퍼토리가 같았다. 정권 초기 호의적인 복지정책들을 추진해 정권의 정당성을 높인다. 정권 안정기엔 곧바로 복지정책에 무관심으로 일관하고 정권이 위기에 봉착하면 복지정책을 대대적으로 추진하고 예산을 확대한다. 복지가 기본적으로 정치의 수단이라고는 하나 이 수단이 다수의 대중이나 지지자들에 의해서가 아닌 권력자의 필요에 의한 것이다. 적어도 한국복지정치에서 말이다. 

  이전 권위주의 정부와 또 다른 공통점은 복지법안을 통과시킨 집단이 정권의 지지기반 혹은 포섭대상으로 겨냥한 사회집단이다. 군인연금법, 사립학교연금법, 공무원연금법 등 전두환 정부에서도 군, 공무원, 교원 등 공무원 집단을 대상으로 삼았다. 

  전두환 정부는 복지정책에 있어 복지국가 건설과 같은 혁신적인 목소리를 내걸었다. 물론 뒷받침을 위한 재원과 구체적인 구상이 없어 정치적 수사(레토릭) 혹은 슬로건에 그쳤다. 복지국가 건설 혹은 보편적인 복지제도의 도입이 아닌 이상 이전 정부들이 해왔던 것처럼 흘러가게 되어있다. 전두환 정부 역시 재가(가족)복지와 재활복지, 지역복지를 강조했다. 복지역할에 있어 민간주도와 극대화에 중점을 뒀다. 전두환 정부에서도 복지에 대한 국가의 역할은 없었다고 해도 과언이 아니다. 

  노태우 정부의 복지는 보편적 복지제도라 할 수 있는 ‘의료보험법’과 ‘최저임금제’ 그리고 ‘국립연금법’으로 시작했다. 김민정(2005)은 노태우 정부 초기에 들어 보편적 복지제도가 들어온 이유로 크게 두 가지로 평가한다. 그의 진단을 요약하면 다음과 같다22).

(1) 이제 민주적 선거과정을 통해서만 정치권력의 창출 혹은 재창출이 가능
(2) 85년 이후 견고해지는 저항연합의 무력화와 서민, 노동자의 결집을 약화‧지배연합의 통제 속으로 


  민주화 이후에도 민주주의 제도 속에서 저항연합과 서민, 노동자, 대중들에 의해 일어날 수 있는 체제의 위기와 기득권 유지의 위기를 이겨내기 위한 권위주의 세력의 당시 묘책으로 볼 수 있다. 심지어 노동은행 설립마저 92년 인가되는데 어용노조인 한국노총에 의해 노동세력을 정부로 포섭할 수 있다고 정부가 판단한 것이다. 최저임금법은 일부 산업에만 한정해 보편주의적 복지제도의 이미지에 깊은 상처를 입었다23). 의료보험은 임의보험 방식을 채택함으로서 강제보험과 달리 실질적으로 실효성을 찾아볼 수 없게 된 셈이다24)

  “무엇보다도 노동계급에 대한 포섭전략은 노동계급의 보수성을 함양시키고, 체제에 순응하게 하려는 의도를 가지고 있었으며, 다른 한편으로는 다른 사회운동조직이나 정당조직이 노동계에 대한 영향력을 가지지 못하게 하려는 의도를 추구했다(김민정 2005)25).” 

  민주화 이후 한국정치에서나 복지의 화두가 ‘복지의 저발전’이다. 권위주의 정부 시절 경제·복지정책의 핵심기조였던 ‘선 성장, 후 분배’는 여전히 강력한 지배담론으로 남아있다. 민주화 이전에는 특정 산업 집중육성체제로 표현되었다면 민주화 이후에는 ‘성장률 몇 %’ 공약 및 계획과 시장자유주의26), 한미FTA, 복지국가 위기론으로 나타났다. 

좌충우돌 김영삼 정부27) 

  김영삼 정부는 집권 초기 정치개혁뿐 아니라 사회경제적 개혁에도 적극적이었다. 사회경제적 개혁에 실패하자 신자유주의 개혁인 ‘세계화’를 내세웠다. 김영삼 정부에서 복지에도 담을 정도로 세계화 담론은 가히 이데올로기화에 가깝다고 볼 수 있다. 복지에서는 노동시장 유연화와 노동법 개악과 같은 노동계 배제로 대표되는 반 노동적인 정책과 민영화 추진으로 나타났다. 

  김영삼 정부에서 도입된 대표적인 복지제도인 실업급여는 수급자격이 높아 실효성이 없었다. 대표적인 예로 실업 이전의 고용기간이 1년 이상이어야 되는 것이다. 실업보험은 까다로운 수급조건과 급여수준, 기간으로 적절한 사회안전망이 되지 못했다. 30인 이상 근로자 고용사업장으로 제한된 탓에 실업보험에 적용, 혜택 받을 수 있는 노동자는 30% 초반에 그쳤다. 게다가 실업급여가 실업 전 임금의 50%와 기간이 8주에 그쳐 실질적으로 실업급여를 받을 수 있는 노동자들마저 만족할 수 없는 복지제도였다. 

  김영삼 정부가 구성한 복지에 대한 정책은 예산 확충에도 초점이 맞춰지는데 94년 사회복지정책심의회28)에서 나온 대목과 95년 ‘(삶의 질 세계화를 위한) 국민복지 기본 구상29)’에 따른다. 그러나 김영삼 정부에서는 정부와 사회보장 예산지출이 지속적으로 감소되어왔다. 92년 6.41%에서 93년 6.35%, 94년 6.05%를 거쳐 95년 5.64%까지 줄어들었다. 사회보장에 대한 정부의 지출과 보건 복지예산의 정부비중이 상대적으로 감축되어온 것이다. 이영환(2004)은 평균 재정 증가율을 약간 웃도는 정도의 복지예산 증액을 계획한 소극적 구상에 불과하다고 평가했다30)

  김영삼 정부에서 복지 관련하여 사회보험 및 복지서비스의 민영화가 거론되었다. 기본적으로 공공부문의 비효율을 걱정할 만큼 복지제도가 팽창되어있지 않다는 사실31)조차 망각한 셈이다. 저발전된 한국의 복지체제의 기본적인 발전의 필요성을 떨어뜨리고 반 복지 이데올로기의 견고함만 다져줄 뿐이었다.

발전은 했지만 긍정할 수 없는, 김대중 정부 

  한국복지에서 김대중 정부는 IMF라는 국가경제위기 속에서도 혁신적인 발전을 가져온 정권이라 할 수 있다. 이를 증명하듯 구체적인 몇 복지지표들이 뚜렷하게 나아졌다. 그러나 복지에 대한 국가의 역할 등의 근본적인 변화가 필요한 대목에서 변하지 않았다. 90년대 후반 한국을 휩쓸어버린 IMF와 신자유주의는 김대중 정부의 적극적인 의지보단 타의 혹은 외부에 의해 이뤄진 복지개혁임을 의식케 한다. 

  김대중 정부에서 고무적인 복지개혁으로 사회복지비가 증가했다는 데 있다. GDP 대비 복지부 예산이 처음으로 1%(2000년)를 넘긴 것이다. 그럼에도 서구에 비하면 지나치게 빈약하다. 이마저도 주체적인 개혁이라기보다 IMF의 신자유주의 개혁으로 인한 사회적 문제를 약간이나마 해소한다는 주변부적 관점이다. 실제 사회지출이 증가했을지는 몰라도 국가가 복지를 대폭 확대해 이윤 논리가 작동하는 민간 복지를 줄이고 사회경제적 평등의 정신을 높이는 게 아닌 민간복지에 대한 규제 수준에 그쳤다. 

  당시 사회에 만연한 실업대책 또한 문제다. 당시 실업대책의 핵심은 고용보험과 공공근로사업였다. 공공근로사업은 실직자가 장기적으로 할 수 있는 안정된 일자리가 아니었고 1회 3개월로 법적 제한까지 되어있었다. 제도화된 사회적 일자리가 아닌 현실은 실직자들에게 희망을 줄 수 없었다. 

  기초생활보장제도는 보편적 방식으로 변화를 지향했지만 지나치게 까다로운 기준으로 대상자가 제한되고 이마저도 탈락자가 속출하면서 전 국민의 3.1%에 그쳐 이전 제도와 차이를 보이지 않았다. 급여기준으로 최저생계비를 기준으로 정했지만 보충급여(최저생계비와 소득의 차액만을 지급)로 운영했다. 소득공제제도32) 결여로 현금급여 기준으로는 항상 최저생계 미달이다. 근로능력이 있는 수급자가 근로의욕을 가질 이유가 없으며 최저생계비 이상을 벌어 지금의 수급에서 벗어날 이유가 없다. 근로능력에 대한 구별을 했다. 대상자의 선정기준이 소득에 재산의 소득 환산액을 합산한 금액인 소득인정액의 최저생계비 이하인 국민이 그 기준이 되었다. 또한 대상자 선정기준에 부양의무자 기준을 남겨두면서 가족 책임의 원칙이 여전함을 보여줬다33)

  김대중 정부에서 고용보험은 97년까지 30인 이상 사업장 근로자에 적용되다 10인 이상34), 5인 이상35) 사업장까지 확대를 거쳐 일용직을 제외한 모든 근로자들에게까지 확대36)되었다. 2002년에는 실업급여의 재취업 기능도 강화되었다. 사업주가 가입자이며 근로자가 적용대상인 산재보험은 2001년 7월부터 영세사업주도 가입할 수 있게 되었고 4인 미만 사업 근로자에까지 확대되었다. 

  국민연금은 김대중 정부에 들어와 도시지역 자영업자의 가입이 의무화되고 모든 국민 대상이 되었다. 그럼에도 국가의 책임이 늘어나지 않아 일련의 변화들이 근본적인 변화라 볼 수 없다. 국민연금에 대한 정부의 재정 부담이나 책임이 늘지 않고 노동시장으로 넘긴 것이다. 국민연금과 같이 사회보험의 한 축을 맡는 의료보험은 직능별에서 전국 단위의 보편적 통합이 일어났다. 그럼에도 수혜자 부담원칙은 변하지 않았다37)

  고용보험과 국민연금, 국민건강보험의 보편적 가치의 획기적 확대가 있었다지만 아직 사각지대가 해소되지 않은 만큼 사각지대 최소화를 위한 개혁이 절실하다. 이들이 사회보험으로 급격히 증가하는 비정규직에 대한 사회적 보호막(안전망)이 되지 못하는 데도 역할 재정립이 필요하다38)

  김대중 정부에 있어 사회복지서비스는 보편적 혹은 포괄적으로 발전하지는 못했다. 그저 최하소득층을 위한 공공부조를 약간 보충하는 매우 잔여적인 수준에 그쳤다39). 그럼에도 진일보한 면은 소득지원 예산이 늘고 시설보호 예산이 줄었다는 것과 수당제도가 확대되었다는 데 있다. 그러나 수당제도는 확대되었다고 한들 적용범위가 협소하고 낮은 급여수준으로 탈빈곤과 소득재분배에 어려웠다. 

  전체적인 틀에서 김대중 정권 시절 사회보장의 탈빈곤 효과를 살펴보는 것도 필요하다. 복지가 발달한 유럽국가들은 대체로 사회보장 이전지출로 빈곤율이 40%에서 17% 감소하고, 고령화 빈곤율이 70~98%에서 0.1%에서 20%로 완화된다. 반면 한국은 98년 빈곤율이 19.1%였는데 이 중 빈곤 탈출률은 8.2%에 불과했다. 이 빈곤탈출률 8.2%마저도 이전소득 증가를 통한 탈출은 3.6%에 그쳤다40). 오히려 빈곤진입요인의 6.7%가 이전소득 감소에 의한 것이란 통계도 나온 바 있다. 복지혜택을 받지 못하던 차상위계층(최근 급속히 붕괴되는 중산층 중심으로)에 대한 대책이 시급함을 의미한다. 

  김대중 정부는 시장 대 국가복지의 힘겨루기에서 시장에 굴복했다. 시장을 통제하지 못함으로 빈곤과 불평등이 만연하게 만들었고 한국의 복지에 대한 기본 노선에 대한 확립조차 보이지 않는다. 그럼에도 좁은 의미에서 각각의 복지제도는 발전했다. 그러나 비정규직의 급격한 증가 등 사회경제적 악재와 IMF식 급격한 신자유주의 개혁이 이시기에 벌어진 사실을 감안한다면 그 의미마저 퇴색된다. 민주화 이후 처음으로 국가의 복지기조를 바꿀 수 있었던 기회에 오히려 더 국가의 反복지 노선으로 정립되었다는 건 앞으로도 복지정책을 통한 탈빈곤 및 재분배 효과는 매우 미미할 것임을 알 수 있다41)

  김대중 정부의 복지개혁은 때마침 몰아쳤던 환란과 그것이 가져다 준 급박한 경제사회적 위기에 대한 임기응변적 대처라는 한계에서 크게 벗어나지 못했다. 오히려 시장탈락자들에 대한 복지공여의 수준과 요건에서나 실업자를 강제로 재상품화시키는 과정을 통해 볼 수 있듯이 탈상품화의 정도, 즉 (시장)외적 민주화는 후퇴했다고 할 수 있다. 비정규직, 불안한 고용 등 (시장)내적 민주화 필요성도 부각되었다42).

‘참여’ 실종된 ‘참여복지’, 노무현 정부 

  ‘참여복지’를 내건 노무현 정부는 막상 ‘참여’적이지 못했다. 한미FTA로 서민, 노동자 등은 배제하고 폐쇄적 관료체계에서 밀실 강행되었다. 비정규직 보호법은 노동계로부터 ‘비정규직 악법’이란 딱지만 맞았다. 그러면서 정부는 노동계는 대화 테이블에 올리려는 노력은 보이지 않았다. 

  노무현 정부에서도 복지에서 국가의 최소주의적 역할은 변하지 않았다. 복지예산을 수혜자 부담으로 채우고 사보험 도입을 통해 민간자본의 참여로 해결하려 했다43). 뿐만 아니라 급여의 병급조정과 같이 수혜자 부담을 늘이고 혜택은 줄이는 등 재정건전성을 앞세운 복지축소지향 개혁을 하고 있다. 보험료 부담 또한 정부가 현행보다 더 높이려 하지 않는다44). 노무현 정부에서 복지지출 규모가 늘었다는 데 대해서도 반론이 만만찮다. 복지국가소사이어티는 2002년 복지예산액이 21조 7,745억 원에서 2004년 20조 8,766억 원으로 줄었으며 복지지출 비중 또한 16.7%에서 12.5%로 줄었다고 분석한 바 있다45)

  노무현 정부의 복지기조는 ‘시장주의’와 ‘신자유주의’라 표현할 수 있다. 수익자부담 원칙과 관리자 역할에 그치는 국가, 복지다원주의와 노동 배제에 국가의 책임보다 가족복지와 개인문제로 결부시키는 특성상 시장주의와 신자유주의로 볼 수밖에 없다.

‘차별’과 ‘反복지’ 그리고 ‘저발전’ 

  한국의 복지 키워드는 ‘차별’이다. 정권유지와 관련된 공무원들에게 먼저 복지제도를 적용시켰고 사회보험제도는 대기업 노동자부터 점진적으로 적용시켜 나갔다. 공공부조와 사회복지서비스도 ‘자격있는 빈민’으로 제한했다. 노동 능력이 있는 빈민은 철저히 배제하고 부양의무자 기준 등을 내걸어 ‘차별’을 수행해왔다. 사회복지서비스는 6~70년대 시설보호가 중심이었다면 80년대 과도기를 거쳐 90년대부터 사회적 지원체계의 기틀을 잡는 방향에 있다. 그러나 저조한 급여범위와 수준으로 공공부조 보완 정도에 그치고 있다46). 90년대 이후 사회적 문제가 된 실업 혹은 취업난 또한 정부의 복지정책에서 대안을 찾을 수 없다. 노동시장정책이라는 게 존재조차 없다고 봐도 무리가 없다. 고령인구에 대한 노동대책도 없다. 비정규직이 급격히 증가하고47) 사회보험의 광범위한 사각지대, 저급한 복지 등이 겹치는 최악의 상황이 작금의 경제위기에 ‘벼랑 끝’ 한국복지의 현실이다. 

   한국은 反복지에 갇힌 사회다. GDP 1만 불 달성 시점의 각국 사회복지 지출에서 한국은 부끄러운 수치를 가지고 있다. 1만 불을 달성한 2001년 8.7%에 그친 한국은 스웨덴(29.5%)은 물론이며 OECD 평균(20.1%)과 일본(17.5%)에도 부족해 복지국가가 아니라는 미국(15.2%)과 후진국 멕시코(11.8%)보다도 더 낮은 수치를 가지고 있다. 한국은 복지와 관련된 제도적 유산이 없다. 그렇다고 강력한 국가복지를 이끌어낼 정치적 노동운동이 전통적으로 강하지도 않았다. 지금도 노동운동의 힘은 약하고, 한국노총과 민주노총으로 분산되어있다. 시민사회세력은 반공이데올로기에 포섭되어있는 등 태생적 한계도 만만찮지만 약한 정치적 노동운동을 대체할 정도의 능력이 되지 않는다. 이런 악순환의 과거는 어디에선가 끊고 반복지의 덫에서 벗어나야 한다면 우선 ‘시민사회에 팽배한 퇴행적 복지의식이 '국가' 복지와 제도적 발전에 매우 큰 걸림돌이 되고 있는 현실을 문제 삼지 않으면 안 된다48)’. 

  변변한 공적 복지체계 혹은 국가나 사회가 나에게 무언가를 줬다는 ‘기억’조차 없는 한국은 민주화 이후 복지국가로 가기엔 매우 비극적인 기반이 아닐 수 없다. 너무 저급해 복지를 꺼내기조차 부끄러운 한국사회에서 ‘펀드 복지’란 말이 나타나고 시민사회는 반국가, 반정치에 빠져있는 현실이다. 복지국가 진입조차 못했음에도 한국판 마가렛 대처가 나타났다. 신자유주의‘아니면’ 대안이 없다는 것이다. 

  아이러니하다. 한국에서 복지국가 위기론49)이 펼쳐지는 것이다. 사회적 덤핑50)이 만연하고 또다시 선성장 후분배 논리가 강조된다. 복지를 민영화하자는 복지다원주의가 강조된다. 한국의 민간, 시민사회가 가진 반복지 의식을 감안한다면 아에 복지를 하지 말자는 것으로 복지다원주의를 이해할 수 있다. 

  민주화 이후 김대중, 노무현 정부를 우리는 민주정부로 맞이했다. 넓게 본다면 김영삼 정부까지 포함할 수 있다. 이 세 정권, 15년에 걸쳐 복지정치는 그야말로 최악이다. 일관된 복지 개혁모델은 찾아볼 수 없다. 김영삼 정부는 ‘세계화’라는 추상적인 단어에 그쳤고 탈규제, 노동유연화로 개혁이 필요한 재벌체제 강화로 나타났다. 노동법 개악 등으로 민주적인 노동법을 세워야 하는 데 역행했다. 김대중 정부는 신자유주의적 세계화라는 환경에서 경쟁력 있는 자본주의 모델을 창출하기 위해서는, 조직 노동의산업적․정치적 배제와 재벌 대기업을 중심으로 한 종래의 국가-자본 동맹이 재검토되고 중소기업 중심의 경쟁력 제고 방안이 마련되어야 했다51). 그러나 현실은 노사정위원회는 허약하고 IMF가 처방한 역복지는 복지가 바닥에 있는 한국으로선 고통이 더 컸다. 여기서 등장한 ‘생산적 복지’는 복지와 관련한 신자유주의적 논리를 차용하여 근로복지를 지향하거나 축소 중심의 복지정책론으로 귀결되는 것52)이다. 노무현 정부도 다르지 않다. ‘국민소득 2만 불 달성’이나 성장률 목표 5% 등에 빠져있었다. 폐쇄적인 관료체계 속에서 한미FTA는 당시 집권여당인 열린우리당도 알지 못했을 정도로 밀실에서 추진되었다. 노무현 정부에 있어 신자유주의 개혁은 상층 정책 결정자, 관료들에 의해 끊임없이 압력 받아왔다. 

  한국의 현실에는 노동의 부재가 자리 잡고 있다. 민주주의 체제의 발전과 빈곤 및 불평등 완화에 노동은 절대적으로 필요한 존재다. 그러나 한국에는 노동이 있어야 할 자리에 월스트리트가 있고 무디스가 있다. 그 결과 다량의 근로빈곤층을 생산했다. 빈곤층은 전체인구 15%에 달하는 716만 명이다. 그 중 70~80%가 4대보험 혜택을 받지 못하는 사각지대를 형성하고 있다. 이들 중 57.4%는 근로 빈곤층(working poor)다. 정규직인 이들조차 비정규직화 공포에 살고 있고 임금조차 갈수록 떨어지고 있다. 여기서 한국복지의 역할은 없다. ‘한국복지의 저발전53)’이다. 복지는 기껏 권위주의적 정권의 수립과 유지를 위한 보상적 차원 혹은 취약한 정통성을 은폐하기 위한 정치적 선언이나 수사의 수준에서 거론되던가 혹은 정책 아젠다의 외부에 위치한 행위 개념이다54).

사회적 시민권과 복지동맹 그리고 정당

  정치학자 최장집은 IMF 위기를 “한국경제에 유례없는 위기였지만 동시에 권위주의적 성장모델을 해체하고 노동자와 소외계층에게 사회적 시민권을 확대하는 이른바 한국적 복지국가 모델을 발젼시킬 수 있는 기회이기도 했다”고 말한다. 기존의 국가-자본이 결탁해 견고하게 구축해놓은 중소기업과 노동자 배제의 재벌중심체제에 충격을 주고 복지를 늘릴 수 있을 거라 본 것이다. 한국은 민주화 이후 민주정부가 두 가지 길의 기로에서 사회적 시민권을 높이는 게 아닌 시장중심으로 가는 쉬운 길을 택했다는 건 대다수가 아는 사실이다. 초기엔 개혁적, 이내 곧 보수적으로 가는 사이클이 민주정부 내내 벌어지고 있는 것이다. 

  사회적 시민권을 가지지 못한 한국의 복지는 수준의 저급함을 뛰어넘어 ‘복지의 물질적 급부의 증가55)’의 측면이었기에 복지수혜자의 사회적 권리는 약화되어왔다. 최장집은 이와 같은 문제를 다음과 같이 정리한다. (1) 민주정부의 복지정책은 사회적 시민권 개념 자체를 갖지 못하고, 정부가 위로부터 관료적으로 공급하는 범주에 한정된다. (2) 한국의 복지정책은 노동의 참여없는 복지정책, 이해당사자들의 참여없는 복지정책으로 특징지어진다. 노동 및 복지정책은 노동 및 복지행정이며, 정책결정은 관료기술적 내용을 갖는다. (3) 한국의 노동 및 복지정책은 시장경쟁의 결과에 대해 사후적으로 열패자들을 물질적으로 보상하는 정책에 한정되고, 시장경쟁으로 들어가기 이전에 경쟁력을 갖도록 하는 복지정책을 갖지 못한다56). 민주화 이전 한국의 복지모델과 다르지 않다. 

  사회적 시민권은 노동자 또는 당사자들이 그 실천과정에 참여하고 사회적으로 존중되는 것을 핵심으로 한다57). 사회적 시민권의 발달이 없는 한국에서는 관료기술자들에 의해 혹은 전문가집단에 의해 만들어지고 있다. ‘참여’를 내건 노무현 정부 역시 사회적 시민권의 발전과는 달랐다. 전문가와 시민단체에 의존했을 뿐이다. ‘참여라는 이름의 관료기술적 결정’이란 최장집의 표현이 적절하다고 본다58)

  복지제도의 발전과 복지의 일환으로 적극적 자유 즉, 사회적 시민권 발전이란 두 측면 모두 실패한 데는 지난 10년의 집권 경험이 있는 민주파의 무능과 진보파의 무능으로 진단할 수 있겠다. 민주파는 민주적인 개혁을 했어야 함에도 "“기업하기 좋은 사회”를 표방하는 ‘서민의 대통령’"이란 역설적인 정치행태만 남겼다. 대안이 준비되지 않은 결과 폐쇄적인 관료들에 의해 포위된 것이다. 진보파는 사민주의 지향 세력을 중심으로 복지동맹과 서민동맹 등의 개념을 내세우고 있다. 그러나 이러한 논의들은 한국의 복지 특성을 이해하지 못한 것으로 보인다. 한국에서 복지는 서구처럼 계급투쟁의 산물이 아니며 그러한 경험도 없다. 심지어 ‘反 복지’ 정서까지 팽배한 사회임에도 이러한 부분에 있어 돌파 전략이 없다. 중장기적인 전략이 되어야겠지만 저조한 노동자 정치세력화에 대한 고민도 부족하다. 한편으론 사민주의를 못해 진보정당이 한계에 부딪쳤다는 논리를 보인다. 이 논리대로라면 ‘강한 노동자 정당’으로 민주노동당이 국민들에게 인식되지 못했기 실패했음을 망각하게 된다. 

  밝은 복지한국을 위해서는 무엇이든 정치의 역할이 중요하다. 대다수의 사회복지학자들이 공유하는 문제인지는 모르겠으나 복지정책들이 ‘정치적이어서’ 잘못되었다는 논리를 가지고 있다. 이는 오해다. 어떤 정치적인 것이냐의 문제이지 정치적이어서 잘못된 것이 아니다. 보편적 복지의 모델인 북유럽 국가들의 복지국가는 ‘정치적’으로 만들어진 것이다. 복지국가란 기본적으로 ‘정치’의 힘으로 만들어졌다. 제2차 세계대전 이후 피폐해진 민심의 사회적 불안을 없애기 위해 정치적으로 복지국가체계가 만들어졌고 사민주의 복지국가는 여권인 사민당을 기반으로 되었기에 정당이 없으면 더 이상 사민주의가 아니라고 할 정도로 정당을 기반으로 한 민주주의를 통해 ‘복지국가’의 길을 열었다59)

  정치학자 만프레드 슈밋은 현대 민주주의, 현대 복지국가가 '정당 충격'으로부터 시작한다고 말한다. 그런데 한국에서는 그런 '정당 충격'이 없었다. 좋은 정책 만들어 실천하면 된다는 민주노동당의 생각은 국가주의에 가깝다. 그 구상에는 '정당 충격'이 없다. 복지국가는 세력 간의 win-win이 아니다. 타협은 단지 강요된 것일 뿐이다. 강요된 타협의 지점은 정당의 힘에 정확히 비례한다60)

  복지는 정치의 문제이자 노동의 문제다. 한국이 복지국가의 길을 걷기 위해 강력한 노동자 정치세력화, 강력한 복지국가 모델을 가지고 있는 정당, 사회적 시민권의 확대가 절실하다. 근본적인 해결책이라 쉽지 않을 것이다. ‘노동있는 민주주의’와 ‘정당 충격’이 중요한 것이다. 
 
* <복지국가소사이어티> 5월 월례정책세미나 기사를 이 글로 대체합니다.

[각주]

1) 진보정당 운동을 오랫동안 해온 주대환(2008)은 다음과 같이 말한다. “돌이켜 생각하면 NL과 PD는 이미 당시에도 수십 년 시대에 뒤처진 사고방식과 관점을 가지고 있었다. 그들의 이론과 사고체계는 우리나라 역사에서 20년대 코민테른 지도 하의 좌파, 식민지시대 공산주의자들의 사고방식과 동일했다. 즉 NLPDR은 근대 국민국가의 형성을 목표로 하는 혁명이니, 그러한 혁명 이론에 젖은 NL과 PD는 현대의 한국 사회를 전근대적인 것으로 보았던 것이다.”

2) 이종태. 2008. “국가-시민사회 논쟁과 국가주의적 개인주의 옹호- 라르스 트레가르드의 스웨덴 국가주의론.” 「한국 사회와 좌파의 재정립」. 서울: 산책자.

3) 이종태. 2008. “국가-시민사회 논쟁과 국가주의적 개인주의 옹호- 라르스 트레가르드의 스웨덴 국가주의론.” 「한국 사회와 좌파의 재정립」. 서울: 산책자.

4) 최 교수는 시민사회가 국가 대 시민사회라는 대립적 관계를 표징하면서 권위주의국가에 반대하고 민주화를 가져올 사회적 보루/기반로서 역할을 다했다고 말한다. 덧붙여 과거의 군부권위주의적 국가가 민주화로 민주적 통제에 놓이면서 민주화의 충격효과로 시민사회도 크게 변했을 거라 본다(안일규 2008).

5) 안일규. “시민사회는 ‘어떤 민주주의인가’에 중요한 역할.” 「대자보」. 2008. 02. 10.

6) 안일규. “시민사회는 ‘어떤 민주주의인가’에 중요한 역할.” 「대자보」. 2008. 02. 10.

7) 스웨덴 사회민주주의자들은 한국의 좌파 지식인들과 달리, 제2인터내셔널이 붕괴하던 1930년대 말, 스웨덴 고유의 국가-민족전통을 사회주의적 정치 의제와 연결시킬 수 있다는 것을 발견한다. 즉, 스웨덴 좌파는 국가-민족과 민주주의를 동일시하던 전통에 사회적 평등과연대, 개인적 자율성, 강력한 국가 등 사회주의적 이념을 결합시켰다(이종태 2008).

8) 안일규. “복지국가 건설은 '정치적인 것의 귀환'.” 「대자보」. 2008. 06. 13.

9) 조선구호령의 적용대상을 살펴보면 65세 이상의 노쇠자, 13세 이하의 유아, 임산부, 불구, 폐질, 질병, 상이, 기타 정신 또는 신체의 장애로 인하여 노동을 하기에 지장이 있는 자로 규정되어 있다. 급여의 내용은 생활부조, 의료부조, 조산부조, 생업부조, 장제부조로 구성되어있다. 미군정 하의 구호준칙의 구호대상으로 65세 이상된 자, 6세 이하의 부양할 소아를 가진 모, 13세 이하의 소아, 불치의 병자, 분만시 도움을 요하는 자, 정신 또는 육체적 결함이 있는 자로서 구호시설에 수용되지 않고, 가족이나 친척의 보호가 없고 노동할 수 없는 자로 규정하고 있다. 구호 내용으로는 식량, 주택, 연료, 의류, 의료, 매장으로분류하고 있다(이영환 2004).

10) 이영환. 2004. 「한국사회와 복지정책- 역사와 이슈」. 서울: 나눔의집.
11) 이영환. 2004. 「한국사회와 복지정책- 역사와 이슈」. 서울: 나눔의집.
12) 47년 임금은 46년 기준 30.54%로 내려갈 정도로 당시 보편화된 빈곤의 문제는 저임금으로 나타났다.
13) 군사정권은 지난 정권들이 소홀히 해왔던 기초적인 사회복지법을 재정비하거나 현대 사회복지제도의 핵심인 사회보험법을 새로 제정하였다. 박정희 정부의 사회복지제도의 입법은 수혜대상이나 혜택의 수준에서 매우 제한적이고 명목적인 수준에 머물었다. 이는 박정희 정부가 사회보장제도의 실시에 대한 강력한 의지가 있었다기보다는 군사정권의 정치적 정당성 확보를 위한 정치적 논리가 더욱 강했다고 볼 수 있다(김민정 2005).

14) 60년대 초 한국 최초의 사회보험으로 도입된 공무원연금과 군인연금은 한국정치의 권위주의적 성격, 즉 ‘위로부터의 정치’의 결과였다. 그로부터 약10년 후에 채택된 국민연금법은 막 시작된 유신체제의 정당성 확보나 정부 주도의 중화학공업 육성을 위한 자금 동원의 필요성에서 비롯되었고, 그 내용 또한 초보적 수준을 넘지 못했다. 80년대 초에 출범한 전두환 정권은 복지국가 건설을 4개 국정지표의 하나로 내걸었지만 재임 기간 내내 복지를 위한 아무런 실질적인 정책도 내놓은 바 없다(고세훈 2007).

15) 노동세력을 분열시키고 나누는 건 임금협상에도 같은 구조에 있다. 이정우는 <프레시안>에서 열린 ‘민주화 20년, 한국사회 어디로?’ 강연에서 다음과 같이 말한다. “기업별 협상을 하는 나라, 제일 밑에 와 있는 나라는 일본하고 한국밖에 없습니다. 이게 잘하고 있는 것이냐? 아니라는 겁니다. 왜 이런 게 우리나라에 들어왔을까요? 박정희, 전두환 시대에 ‘산업별로 임금협상을 하면 노조가 과격해질지 모른다’며 이를 통제하기 위한 수단으로 기업별 임금협상을 도입한 겁니다. 노조를 탄압·통제하기 위한 수단으로 임금협상을 기업별로 쪼개놓자, 그러면 힘을 못 쓸 것이다, 이런 바람이었을 것 같습니다.”

16) 김민정. 2005. “역사적 제도주의 시각에서 본 참여 민주주의적 복지정책 연구.” 연세대학교 석사학위논문.

17) 74년과 75년 국민연금은 실시가 두 차례 보류되고 86년 전두환 정부는 국민연금제도 실시를 발표하고 88년 상시 근로자 10인 이상 사업장에 대한 국민연금제도 실시를 시작으로 99년 전국민 대상이 될 때까지 11년 동안 수차례 확대되어왔다.

18) 당시 의료보험법 개정안에도 500인 이상 사업장으로 가입대상을 제한했다. 서민과 노동자들 사이에서 분열을 조장하기 위함이자 자신에게 정치적 이익을 줄 수 있는 개인과 집단에 대한 선별적 복지라 할 수 있다.

19) 김민정. 2005. “역사적 제도주의 시각에서 본 참여 민주주의적 복지정책 연구.” 연세대학교 석사학위논문.

20) 전두환 정부는 1986년 ‘3대 복지정책 선언’이라 하여 의료보험, 국민연금, 최저임금제를 핵심으로 뒀다.

21) 김민정. 2005. “역사적 제도주의 시각에서 본 참여 민주주의적 복지정책 연구.” 연세대학교 석사학위논문.

22) 김민정(2005)의 분석을 일부 수정, 편집했다. 김민정. 2005. “역사적 제도주의 시각에서 본 참여 민주주의적 복지정책 연구.” 참고.

23) 최저임금법의 일부 산업에만 적용은 노동자를 2차 산업 노동자와 3차 산업 노동자로 분열시키는 대표적인 정책이다.

24) 당시 노태우 대통령의 거부권 행사로 실시되지 않았다.

25) 노동운동의 분열과 노동계의 고립을 추구한다. 지금의 정규직-비정규직 갈등도 이 연장선상에서 이해할 수 있다. 이른바 노-노 갈등이다. 자본과 기득세력에 의해 노-노 갈등에 빠질 경우 가뜩이나 힘이 부족한 노동계는 자본, 기득세력과의 대결에서 더 위축될 것이다.

26) 여기서 ‘시장자유주의’는 시장만능주의와 자유무역 등을 한데 묶어 표현한 말이다.

27) 김영삼 정부가 지향한 복지의 핵심인 ‘삶의 질 세계화’라는 슬로건은 최소주의와 효율성을 강조하고 국가책임을 회피했으며 복지예산은 정체상태였다.

28) 일반회계 중 사회복지비를 6년간 매년 20%를 증액해 94년 GNP 0;8%에 불과한 사회보장비를 00년 1.5% 수준으로 올리겠다는 계획 발표.

29) 94년에 구성된 국민복지기획단이 95년에 내놓은 이 기본 구상에는 선진국 수준의 ‘삶의 질’ 확보와 성장과 분배의 동시 달성을 추구하는 ‘한국형 사회복지모형’ 개발에 초점을 둔 정책안을 구상안으로 내놨다. 이 구상안에는 ‘생산적 복지’의 추구와 민영화, 지방화의 확대를 방법론으로 내세운다. 이러한 기조에 이영환(2004)은 고용보험, 농어민 연금 및 보육시설 확충과 같은 ‘생산’과 관련된 제도의 개선을 부분적으로 이루어냈지만 ‘비생산적(?)’ 복지가 위축되는 결과를 초래했다고 평가한다.

30) 95년 ‘삶의 질 세계화를 위한 국가복지 기본 구상’에는 2010년까지 매년 사회복지비를 20%씩 증액해 기대치 이하라고 봤던 국제적 평균 복지비에 도달하고 방식은 선 공공부조와 사회서비스 확충에 초점을 뒀다.

31) 이영환(2004) 참고.

32) 일정 정도의 사적이전소득과 근로소득을 사실여부와 상관없이 인정하고 소득 발생시 일정 정도의 비용을 인정해주는 제도.

33) 김민정. 2005. “역사적 제도주의 시각에서 본 참여 민주주의적 복지정책 연구.” 연세대학교 석사학위논문.

34) 1998년 1월에 시행.

35) 1998년 3월에 시행.

36) 1998년 10월에 일용직을 제외한 모든 근로자에게까지 확대되었다.

37) 1999년 국민건강보험법 개정에 따라 2000년 7월 전국단위의 통합 방식으로 국민건강보험은 개혁되었다. 복지체계에서도 바뀌었는데 요양급여일이 연장되고 급여제한기간, 진료권제한 제도가 폐지되었다. 본인부담금 경감 폭이 넓어졌으나 보험료율이 단계적으로 인상되었다.

38) 대기업, 정규직 노동자 중심으로 시작한 태생 때문에 비정규직 증가의 악순환에 역할을 하지 못하고 있다(이영환 2004).

39) 게다가 사회복지서비스에 배당된 예산 또한 저급했다. 사회복지서비스에 사용되는 총예산이 2002년도 보건복지부 사업비중에서 13.6%에 불과했다는 데 있다(이영환 2004).

40) 8.2%의 빈곤탈출률에서 근로소득 증가 84.8%, 재산소득의 증가 10.5%를 따져본다면 현 한국사회의 특징인 대기업 혹은 공무원에 취업지원이 몰리고 1가구 1펀드라 불릴 정도로 보편화된 펀드복지 등의 현상을 이해할 수 있다. 정진호에 따르면 조세와 사회보장 부담금으로 인한 지니계수 개선효과가 2%, 사회보장급부에 의한 개선효과가 0.8%에 그친 바 있다. 한국에선 기초생활보장제도는 차상위빈곤층이 빈곤에 진입하지 않을 ‘방지턱’ 기능을 하지 않는다.

41) 김태성(2007)은 80년대부터 한국이 사회복지를 확대해도 아무런 문제가 없었다고 지적한다. 한국의 80년대는 경제성장률도 높고 실업률도 낮아 사회복지지출이 전혀 부담이 안 될 시기였다는 것이다. 80년대부터 국제적으로 만연했던 ‘반사회복지’ 분위기에 대표적인 사례가 김영삼 정부의 ‘한국병’과 김대중 정부의 ‘생산적 복지’ 개념이며 유럽 복지국가에서 이 시점에 벌어진 일과 우리는 엄연히 다르기 때문에 ‘한국병’과 ‘생산적 복지’ 두 개념 모두 허구란 것이다. 김태성(2007) 참고.

42) 고세훈. 2004. “민주주의와 복지.” 「아세아연구」. 서울: 아세아문제연구소.

43) 국민건강보험으로 사례를 든다면 영리보험의 시장을 적극적으로 넓혀주는 등 의료산업화정책으로 확대되는 문제다.

44) 정부가 보험료 부담을 높이는 데 나서지 않는다면 기업복지에 초점이 맞춰진다.

45) 복지국가소사이어티의 복지지출 규모 기준은 사회보장 및 복지와 보건분야의 순융자 부분을 제외한 세출 부문을 복지지출로 보고 국민연금지출액을 제외한 것이다.

46) 정부 복지예산 차지 비중이 매우 미약하다. 제한적 공공부조와 사회복지서비스의 수준이 약한 것은 한편 국가 개입을 최소화하고 가족 책임을 최대화하려는 이념적 지향의 산물로 볼 수 있다. 이에 따라 일반시민은 물론 기초생활보장수급자를 제외한 차상위빈곤층도 거의 배제되고 있어 사회통합적 복지서비스에 못 미친다(이영환 2004).

47) 김유선 등에 의하면 이미 55% 이상이 비정규직이다.

48) 고세훈. 2007. 「복지한국, 미래는 있는가」. 서울: 후마니타스.

49) 복지에 대한 시민사회의 퇴행적 의식과 국가복지의 낙후된 제도화 수준은 일상화된 반복지담론을 양산하는 기반이 된다(고세훈 2007).

50) 다른 나라와의 경쟁에 있어 비용상 비교 우위를 갖기 위해 더욱 열악한 노동조건에서 생산을 수행하고 낮은 임금을 감수하는 상황을 가리킨다(고세훈 2007).

51) 고세훈. 2007. 「복지한국, 미래는 있는가」. 서울: 후마니타스.

52) 고세훈. 2007. 「복지한국, 미래는 있는가」. 서울: 후마니타스.

53) 기본적인 사회안전망인 ‘공공부조’의 매우 저급한 지출 규모, 4대사회보험의 국가 역할은 ‘행정비용 지불’ 수준은 한국복지의 저발전을 보여주는 징표다.

54) 고세훈. 2007. 「복지한국, 미래는 있는가」. 서울: 후마니타스.

55) 반대개념은 ‘사회적 권리로서의 복지권 부여’이다. ‘적극적 자유’의 개념으로 이해된다. ‘복지의 물질적 급부’와 ‘사회적 권리로서의 복지권 부여’ 두 개념은 독일의 사회학자 랄프 다렌도프(Ralph Dahrendorf)에 의해 구분되었다.

56) 최장집. 2005. “사회적 시민권 없는 한국 민주주의.” 「위기의 노동」. 서울: 후마니타스.

57) 최장집. 2005. “사회적 시민권 없는 한국 민주주의.” 「위기의 노동」. 서울: 후마니타스.

58) 이와 반대로 사회적 시민권을 잘 실현한 북유럽 사민주의 복지국가들은 노사정, 사회적 코포라티즘, 연대임금정책, 적극적 노동시장정책 등으로 사민주의 노동시장정책을 중심으로 한 ‘참여’를 이끌고 있다. (안일규 2008) 사민주의 노동시장정책 핵심은 '참여' 참고.

59) 안일규. “복지국가 건설은 '정치적인 것의 귀환'.” 「대자보」. 2008. 06. 13.

60) 이재영. “사민주의 전망 가진 새정당 필요.” 「레디앙」. 2007. 11. 04.

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기사입력: 2009/06/04 [22:19]  최종편집: ⓒ 대자보
 
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